淺析我國非政府組織的發展路徑

摘要：作為市場經濟與法治國家的一項重大機構創新，非政府組織的發展有效地解決了我國社會發展中存在的很多問題，其獨有優勢和創新特性在社會發展中大放異彩。但從總體上看，我國非政府組織還不能適應經濟社會發展的需要，因此應通過規范引導和大力發展非政府組織，建立健全管理非政府組織的法律法規、加強對非政府組織的監督與管理以及促進非政府組織的自律建設和能力改造等，更好地促進我國非政府組織的發展。

關鍵詞：非政府組織行政管理發展路徑

1 非政府組織的基本概念

非政府組織，英文全稱為“Non-Governmental Organization”，縮寫為“NGO”。由于強調重點和角度的不同，在不同的國家或地區，甚至同一國家或地區內對非政府組織有著不同的稱謂，如“第三部門”(the Third Sector)、“非營利組織”

2 非政府組織的特征

關于非政府組織的特征，薩拉蒙將其歸納為組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性五點，本文主要根據薩拉蒙的觀點，結合國內外其他學者的研究，將非政府組織的特征總結為以下幾點：

2.1 非政府性。凡是政府機構、政府附屬機構或政府控制下的社會組織，以及政府間的國際組織，都不屬于非政府組織。這里的非政府性，主要是指它不屬于黨和政府的組織系統，相對獨立于黨政權利機關，而不是指它完全與政府沒有關系，非政府組織同樣也可以由政府創立，受政府引導，得到政府資助1191。

2.2 非營利性。非政府組織的活動或它們所提供的產品與服務，都不是以利潤為導向的。各種追求利潤的營利性組織，如公司、銀行、以及西方國家中的大眾媒介等都不是非政府組織。非政府組織的資金來源可以有多種渠道，如各國政府、政府間國際組織、企業和社會募捐等。

2.3 非政黨性。非政府組織不謀求國家政權或其它任何政治權力，不介入政治權力之爭。

2.4 志愿性，非政府組織的成員都是自愿加入，不受任何強制力的作用，旨在幫助組織實現目標、達成使命。志愿精神是非政府組織重要的精神資源，基于志愿精神形成的志愿活動是非政府組織的重要特征之一。志愿性包括三層含義：一是組織的志愿性，即組織的成立、成員的參加、資源尤其資金的集中都是以志愿為基礎：二是服務的志愿性，即非政府組織提供公共服務是基于志愿精神，而不是如政府一般基于行政權力：三是活動的志愿性，即公民參與組織的活動是基于公民的志愿。

2.5 社會公益性。一般來說，非政府組織的活動在于實現社會的共同利益，從其提供公共服務的性質上可以分為公益性和互益性兩種類型。公益性公共服務強調的是其受益群體為不特定的多數人群：互益性公共服務則強調受益群體的特定性但無論是公益性還是互益性都具有利他的性質，因此可以把互益性理解為一定范圍內的公益性或者較低程度的公益性，在這個意義上說非政府組織在總體上具有公益性的特征。

3 非政府組織發展中面臨的困境

3.1 法律法規不完善，缺乏可操作性首先，缺乏系統高成次的立法體系。在我國現行的非政府組織立法體系中，只有《公益事業捐貽法)是全國人大常委會制訂的法律，而其它的法律性文件，包括目前處于核心地位的<社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，都只是法規以下的級別。其次，缺乏具有針對性和操作性的法規。有關社團年檢制度的規定，管理條例只規定登記管理機關對社團實行年度檢查，業務主管部門負責年度的初審。但是，關于社團年檢的內容、操作程序等并無立法規定，對于違反社團年檢制度的處罰和違琺社團的法律責任均未作明確的規定。這使得各地在執行法規的過程中無所適從，立法的滯后和缺失導致了執法上的困難。

3.2 過分依賴于政府，自主性較差非政府組織與政府界限不明確，導致政社不分。我國非政府組還不能完全擺脫對政府行政機關的依附，“官辦”色彩濃，許多屬于公民社會范疇的事情都納入政治生活范疇。不少公民社會的活動仍然受到政府及其派生機構的動員、管轄或牽制。非政府組織本來應該是民間自發組織成立和管理的。但在我國現行體制下，社會的中介組織卻被納入計劃范圍內。政府實際上成了非政府組織的主體，非政府組織則成了“政府的非政府組織”這樣。非政府組織的成長受到不該有的約束，這也在一定程度上限制了公民社會的發展。

3.3 經費缺乏，其發展受制約非政府組織發展的社會資源不足。資源是非政府組織生存和發展的基礎。一個組織只有能夠獲得一定的資源，包括資金、社會合作與認同等，才能維持自身的運作，滿足自身生存和發展的需要，實現其宗旨。資金短缺是全球非政府組織普遍存在的問題，在中國則顯得更為突出。根據在全國的抽樣調查，“缺乏資金”以41.4％的比例排在非政府組織發展面臨困難之首，成為制約非政府組織發展的瓶頸。

4 完善我國非政府組織現實缺陷的路徑

4.1 規范、完善法律監管體系非政府組織并非都是圣潔的天使，不同組織對公益的理解可能存在差異，不同的非政府組織之間、“以法治社”與非政府組織的發展之間、非政府組織與其他社會組織之間都可能產生矛盾和沖突，非政府組織也可能背離宗旨或違法亂紀。實際上，其中的關鍵是如何在防止非政府組織失控和保持非政府組織獨立性之問尋求平衡。因此，我們應當本著法治的精神，探索科學的監管途徑，規范和完善必要的法律監管體系，監管非政府組織的設立和相關活動，避免或者降低非政府組織的消極作用，保證非政府組織名副其實。

4.2 改革雙重許可的管理體制，建立統一的審批制度我國在民間組織管理上逐漸形成的登記管理機關和業務主管單位分別負責的所謂雙重管理政策，在這種政策下，民間組織的登記許可實際上面臨雙重門檻：在獲得登記管理機關的批準之前首先必須得到業務主管單位的許可。這種雙重門檻一方面強化了登記許可制度的門檻限制，另一方面又規避了政府某一部門在行政許可方面應當承擔的責任，使得任何社會組織不僅難于通過登記注冊成為民間組織，而且也很難將不予登記的理由歸咎于任何一個政府部門。這是造成我國目前大多數非政府組織無法通過合法途徑獲得民間組織登記注冊的最主要的政策原因。故建議，應該建立統一的審批制度，改變目前由登記機關和業務主管單位把關的雙重管理體制。

4.3 完善非政府組織的人力資源管理

4.3.1 注重激勵原則。人力資源需要開發和培育，這樣才能充分發揮人的潛能。隨著社會的發展，人們越來越重視自身素質的提高和自我價值的實現。加之公眾對非政府組織的服務項目和質量的要求不斷提高，知識更替和技術創新的速度也不斷加快，這一切都迫使非政府組織要對職員積極地展開培訓，實施個人發展計劃以提高成員的素質與能力，應對環境的變化與挑戰。只有為成員提供良好的成長環境，滿足其發展需要，才能激發其工作的能動性。

4.3.2 注重人員的合理流動。非政府組織在接納、釋出人力資源時要弱化限制，使人力資源的流動擁有較高的自由度：當出現用非所長、人事不宜等現象時，要保證人員可以合理地流動，讓人的素質與事的要求在動態中保持平衡。由于非政府組織的成員有相當大一部分是志愿者，而且其正式職員也往往是出于共同價值觀和公益性目標才加入非政府組織的，所以這種志愿性必然伴隨著臨時性：其次，非政府組織中的專業人員(如醫生、專家等)較多，這部分人素質較高，就業能力強，組織對他們的約束力有限，這就要求非政府組織在人力資源管理上比政府和企業更加開放和靈活。

4.4 擴寬資金來源渠道充足的資金來源是非政府組織生存并有效開展活動的重要保證，各種非政府組織要努力提高自身籌資能力，盡可能動員一切可能被動員的社會資源，包括向政府、企業、社會’公眾發動籌集資金、物資或者勞務等，要對所籌集的資金進行合理有效的管理、運營和使用，防止有限的資金被濫用或者挪用。國外非政府組織的資金來源主要有三個渠道：民間捐贈、服務收費和政府補貼。民間捐贈，包括企業、基金會、個人的捐款，這是非政府組織獨特的收入來源，也是它們與公共部門及私人政府機構相區別的標志之一。政府補貼與服務收費也是非政府組織獲得資金的極其重要來源。我國非政府組織的資金主要來源于政府資助、社會捐贈和有償服務收費三個方面。