公共投資項目績效審計評價體系初探

摘要：當前。從國內公共投資項目績效審計評價工作開展情況看，還沒有形成一套成熟的績效審計評價體系。因此，本文嘗試地建立了績效審計評價體系，為評價體系的構建提供新的思路和方法。并拋磚引玉的構建了公共投資項目績效審計評價體系的總體框架，提出了完善公共投資項目績效評價指標體系的路徑選擇。

關鍵詞：公共投資項目

績效審計 評價體系

0 引言

建立公共投資項目績效審計評價體系，是一項難度很大的系統工程，又是推進績效審計必須面對、不能繞開的一項艱巨工作。當前，從國內公共投資項目績效審計評價工作開展情況看，還沒有形成一套成熟的績效審計評價體系。

1 公共投資項目的含義

公共投資項目是指由財政性資金、社會公共資金和其他政府資源投資的建設項目。公共技資項目與公共投資項目兩者之間既有區別，又有交叉。一般來說，政府技資項目，是指全部由政府投資或以政府投資為主的建設項目。其中，以政府投資為主的建設項目分為以下兩種情形：一是政府投資額占50％以上的項目；二是政府投資雖不足50％，但政府投資者實際擁有建設和運營控制權的項目。政府投資的方式主要有兩種，即直接投資基本建設項目和注入資本金。而公共投資項目的外延則比公共投資項目的范圍大，除上述兩類項目外，還包括各級政府以其他方式，如補助、轉貸和貼息投入的項目，以及通過依法享有的一些優惠政策，如豁免土地出讓金、稅收、特許經營權等建設的項目。

公共投資項目績效審計就是審計機構或審計人員接受委托后，以公共投資活動的真實性、合法性為基礎，對公共投資項目的經濟性、效率性、效果性進行的審查和評價。

這一含義中的中心內容仍然是“三E”，但與一般績效審計概念相比，其更具針對性，具體性：

1.1 經濟性。就是指以最低的支出和耗費進行工程設計、施工和維護，盡量節約，避免浪費。具體說是指投資項目立項決策的科學性和可行性，工程建設成本的節約性和建設資金籌集成本與使用成本的節約性。

1.2 效率性。是指項目建設與其所用的資源{如土地、建筑材料、機械、人工等)之間的關系，即一定的投入所能得到的最大產出，或一定的產出所需的最少投入，即支出合理。

1.3 效果性。主要是關注工程投資目標的實現情況，是否達到預定的標準，是否取得預定的效益，這里的效益不僅包括經濟效益，還包括微觀經濟效益、宏觀經濟效益、環境保護、社會效益等相關內容。

2 公共投資項目績效審計評價體系總體框架構建

一般情況下，績效應當包括行為過程和行為結果兩個方面。行為過程包括投入是否滿足經濟性要求，過程是否合規、合理。行為結果包括投入與產出之比是否有效果，行為的結果是否達到預期目標以及產生中長期影響。投資活動需要決策控制、過程監管以及結果評價。由此，公共投資項目績效審計可以包括程序審計、過程審計、結果審計三個組成部分。同時，按照項目實施的時間安排，我們又可將項目的績效審計評價過程分為四部分，即投資決策評價、資金籌集與使用評價、項目組織管理評價、項目投資效益評價。因為具體項目的都有自己的特點和特征，故很難形成一個千遍一律的適合于每個項目的評價指標體系，但是本文據此形成的公共投資項目績效審計評價指標體系總體框架，見表1，將為每一個具體的評價項目提供評價體系的建立思路和借鑒。

3 完善公共投資項目績效評價指標體系的路徑選擇

建立評價指標體系是實施公共投資項目績效審計的必備條件，也是審計人員作出正確評價的客觀依據和質量保證。目前，公共投資項目績效審計評價指標體系尚未完全確立，審計實踐中經常遇到諸多具體操作問題，特別是投資項目千差萬別，其可比性較差，指標體系亦不能以偏蓋全。為此，本文建議，在設計和應用評價指標體系時，應作如下路徑選擇。

3.1 科學合理選項選擇什么項目進行績效審計評價至關重要。我們要選擇具有典型性和代表性的項目作為評價對象，人大、政府和社會普遍關注，受關注程度較高；主體建筑對彰顯現代城市形象和歷史文化品位作用突出；財政資金投入量大，如因管理不善造成損失浪費，將對政府決策產生負面影響。對這樣的項目實施績效評價，有著積極的促進作用。

3.2 明晰設計理念在設計評價指標時應堅持四個統一：一是直接經濟效益與間接經濟效益相統一，既注重評價項目本身直接取得的經濟效益，也要重視項目通過投資、建設及運行所帶動的社會經濟效益評價；二是微觀效益與宏觀效益相統一，評價指標應全面反映經濟、社會和環境效益及影響，而不能片面強調經濟指標；三是近期經濟效益與長期經濟效益相統一，既要重視反映經濟增長的短期效益指標，又要重視起主導作用的長期指標，并注重挖掘其效益的可持續性；四是定量分析與定性分析相統一，既要做到定量指標與定性指標同時兼備，以反映投資效益與影響的全貌，又要把定量分析與定性分析結合起來，從而得出廣泛而深刻的評價結論。

3.3 合理修正指標在績效審計評價指標體系建立后，為使評價指標體系更科學、合理，可通過測定指標效度和信度對指標體系進行檢查和修正。簡單地說，效度就是指標的準確性程度；信度就是測試數據和結論的可靠性程度。如果測試數據不準確，就不可能產生可靠的評價結論：如果未取得可靠的數據，也不可能得出正確的結論。在公共投資項目績效審計中，如果設立的指標不能完全反映項目的效益和效果，則該指標體系不具有較高的效度和信度，需要適度修正。一般情況下，對指標體系的檢查和修正，應請這方面的專家通過經驗對指標效度和信度進行判斷后才能實施。

3.4 強化制度保障審計規章制度是審計法律法規的延伸和補充，對規范審計行為、提高審計質量起到不可或缺的作用。為促進績效審計工作的規范運行，審計機關應逐步建立健全績效審計管理制度，如《績效審計操作規程》、《重點項目跟蹤審計實施辦法》、《績效審計后續檢查制度》等一整套規章制度，以保證公共投資項目績效審計工作的有序運行。

3.5 加強后續檢查后續檢查在公共投資項目績效審計中占有特殊重要的地位，如果項目單位或其主管部門對審計建議不予重視，或將審計報告束之高閣，績效審計也就失去了應有之義。只有強化對審計建議落實情況的跟蹤檢查，才能促進有關單位和部門認真執行績效審計結論，確保公共投資項目績效審計成效得以充分發揮。

但由于公共投資范圍龐大、工程建設項目又具有單件性和多樣性，制定統一的評價體系是不現實的。可以先形成一個基本框架，爾后逐步充實、完善，并結合不同審計對象的特點，積極探索和制定相關的績效審計指標，通過不斷的“實踐一總結一再實踐一再總結”的過程，逐步形成一系列的反映不同領域、不同對象，各自特點的由特有指標構成的、科學合理且可操作的績效審計評價體系，為公共投資項目績效審計的有效實施提供必要的條件。