運用內部控制手段提升政府執行力的對策研究

摘要：政府執行力是維系一個政府機構生存和發展的決定性力量。政府執行力的高低，決定著政府有關政策、決策是否能貫徹實施。內部控制機制是管理當局為了達到某些目的或實現某種目標而加強管理當局內部的管理和控制，從而實現目的和目標的內部管理過程。引進內部控制機制，對加強政府的執政力建設，提高政府執政力水平具有重要意義。

關鍵詞：執行力內部控制對策

1 政府執行力與內部控制的概念

1.1 政府執行力的內涵政府執行力，即各級政府及其職能部門通過準確理解施政的目標及方向和精心設計、實施方案，通過對各種資源包括人財物、信息、法例、制度等進行集中有效的使用、調度和控制，從而有效地執行實施政府的公共政策、決策、法令、戰略、計劃以及完成政府既定目標的內在能力和力量。

1.2 內部控制的內涵政府內部控制是內部控制要素與過程的統一，是政府部門管理的組成部分。從靜態上講，內部控制是指政府部門為履行職能、實現總體目標而建立的保障系統，它由內部控制環境、風險評估、內部控制活動、信息及其溝通和內部控制監督等要素組成，并體現為與行政、管理、財務和會計系統融為一體的組織管理結構、政策、程序和措施：從動態上說，內部控制是政府部門為履行職能、實現總體目標而應對風險的自我約束和規范過程。

2 我國政府內部控制的主要手段

內部審計控制。內部審計既是內部控制的一個組成部分，又是內部控制的一種特殊形式。從內部控制組織上來看，內部控制是對政府財務會計活動和經營管理活動的總體控制，而內部審計是這種控制的一方面，所以內部控制包括內部審計，但是從內部審計作用來看，內部審計是對內部控制執行情況的一種監督形式，即是對內部控制的控制。這是因為內部審計主要是檢查和評價內部控制執行其既定的控制責任的效率和質量，使內部控制生效，并維護內部控制的各種政策。所以，內部審計既是內部控制的一個組成部分，又是內部控制的一種特殊形式。內部審計是在一個組織內部對各種經濟活動、管理制度是否合規、合理及有效所進行的獨立評價系統，以確定既定的政策和程序是否貫徹，建立的標準是否遵循，資源的利用是否合理有效，以及單位的目標是否達到。

文件記錄控制。文件記錄控制是政府內部控制的重要方面。健全、正確的文件記錄既是其他控制(如組織規劃控制、授權批準控制)有效性的保證，又是政府保持高效率經營和高質量信息的手段。按文件記錄的性質，文件記錄控制可分為管理文件和會計記錄。管理文件是以書面方式明確政府各級部門、各級管理人員職權和責任以及政府所有的方針程序，以便于政府有關人員全面了解內部控制制度的文件。管理文件體現了政府內部控制中的管理控制方面。目前，我國政府常用的管理文件有：組織圖：工作崗位說明(崗位職責、職位權限、職位資格)：程序手冊。

實物保護控制。實物保護控制的主要內容包括：限制接近(包括限制接近現金、限制接近其他易變現資產、限制接近存貨)；定期盤點(包括定期與記錄核對、差異調查)；記錄保護；財產保險；財產記錄監控。

3 我國政府執行力存在的問題

3.1 執行失職問題所謂執行失職就是指行政主體有積極實施行政行為的職責和義務，能夠履行而未履行或拖延履行其法定職責的狀態，也叫行政不執行。行政不執行往往以隱蔽的形式張揚了權力“不作為”的恣意和放任自流般的“倦怠”，實際上是被動姿態上的濫用權力，也是權力非物質性腐敗的一種隱蔽形式。經濟發展、社會進步都離不開政府提供的公共服務；公眾權益也離不開有關政府部門的保護。但是“執行失職”在一定程度上影響了政府職能的正常發揮，使政府由社會服務者變成了“衙門”，造成許多矛盾和問題久拖不決，群眾有了事情，感覺是“叫天天不應，叫地地不靈”。可以說，如果沒有“執行失職”，一些老百姓的上訪之路也不會如此漫長。“執行失職”是官場腐敗的另一種形態，它激化了黨群、干群矛盾，影響了社會穩定，惡化了經濟發展的環境。如果任其存在，紿國家和社會造成的危害不在濫用權力之下。

3.2 執行濫權問題執行濫權又稱執行不當，即濫用自由裁量權，是行政主體在職責權限范圍內違反行政合理性的原則不當行使行政權力的行為。執行濫權是行政主體在行政行為時具有不合法的目的、不相關的考慮以及不合理的內容而所做出的行政決定，是違背了行政合理性原則的表現。具體包括：①不符合法律規定的目的。只要政府機關行使權力的目的不符合法律的規定，不問動機如何，既使出于善意的行為也是濫權。例如市政府為了改進街道的交通有權強制征用土地，但市政府利用強制征用土地的權力以達到取得土地增值的利益就是不符合法律規定的目標。②不相關的考慮。政府作決定或裁決時考慮不應考慮的事情或者不考慮應當考慮的事情，都是不相關的考慮。如執行中，公務員將自利因素考慮其中，就是不相關的考慮。

3.3 執行低效問題政府執行力弱化的最后一個表現形式就是執行效率低下。政府執行力的衡量標準不僅要看投入，更應該注重產出和結果。現實中，往往是政府執行過程中投入巨大，結果收效卻甚微，導致執行成本居高不下。主要表現為：①執行機制不健全，賞罰不明。政策相對來講是好的，執行者開始也信心十足，但是在執行公共政策的過程中遇到困難便喪失信心，停止執行。②執行成本高昂。目前我國行政成本高居世界第一。我國行政管理費用超常規增長與政府浪費現象有關，導致政府陷入怪圈。

4 運用內部控制手段提高政府執行力的具體對策

4.1 提高立法對內部控制的認識公務員以法律形式保證內部控制規范的實施，具體而言就是用法律明確政府管理在政府內部控制設計、運行、評價和報告中的義務并設定相應的法律責任保障內部控制規范的實施，促使政府建立合理的內部控制并維持其有效運行。我國政府內部控制執行力度不夠，總是存在內部控制形同虛設的現象。SOA法案和SEC財務報告內部控制最終規則為我們提供了治理這一問題的參照。應通過法律明確設定管理當局在內部控制設計和實施方面的責任，規定違反內部會計控制法規的法律責任，為內部控制的實施提供法律保障。將內部控制的執行問題提高到法律的高度，可以在一定程度上避免高層管理者凌駕于內部控制之上的現象出現。

4.2 優化控制環境人是政府活動的核心，在內部控制中起著重要作用。任何的控制活動都是由人來完成的，政府堅持以人為本的指導思想有利于充分發揮員工的主觀能動作用。政府必須高度重視員工素質控制：建立嚴格的招聘程序；制定員工工作規范：定期對員工進行培訓：加強考核和獎懲力度；定期或不定期的進行崗位輪換等等。人力資源的開發，已成為每個政府必須研究的課題，要對政府管理人員的素質、水平、能力等各個方面進行全面的測試、調查、使用，實行多位一體的管理模式，樹立關注風險的意識等。

4.3 加強執行主體與公眾間的溝通協調隨著社會主義市場經濟和政治民主乃至行政民主的迅速發展，公共政策己經成為政府調控現代市場經濟和進行社會管理不可或缺的重要手段之一，其作用和影響愈來愈大。然而，由于政府自身的缺陷和公共事物的愈加復雜等因素，致使單靠政府的力量已很難制定出科學、合理、公正的公共政策，政府能力也因之被逐漸削弱。于是，公民參與公共政策已是勢在必須。公民參與對于提高公共政策的質量進而實現其良好的施行效果，具有舉足輕重的作用。事實也表明，政府在制定和實施公共政策時，多傾聽人民的呼聲，與人民保持良好的合作關系，政府的有效性就會更高。所以，政府應積極建立、健全公民參與機制，并不斷增強公民的參與能力，這也是提升政府能力的重要途徑，從而也是提升政府執行力的重要途徑。