長沙市農(nóng)民工廉租房政策的合理性分析

摘要：長沙市農(nóng)民工廉租房政策是長沙市政府為社會底層人民辦的實事之一，因其工程的浩大和較多的財政投入受到社會的廣泛關注，但其實施過程卻陷入諸多困境，政策結果也不盡理想。本文首先對該政策的內容簡要回顧，并分解其目標層級構成，再對其合理性進行分析，最后得出結論和簡單建議。

關鍵詞：農(nóng)民工；廉租房；政策；合理性

一、政策內容回顧

2004年初，長沙市政府把為進城農(nóng)民工興建廉租房作為為百姓辦的八件實事之一，計劃3年內在東、南、西、北四個城郊結合部建設20萬平方米的農(nóng)民工廉租房。

入住條件：人住廉租房的農(nóng)民工必須月均收入在800元以下、在市區(qū)無自有房屋、被用工單位錄用在崗1年以上且勞動合同經(jīng)勞動和社會保障部門備案。

二、目標層級構成

長沙市政府出臺的農(nóng)民工廉租房政策主要有四個目標層級。首先，采用興建廉租房的方式吸納社會競爭力較低、住房情況較差的農(nóng)民工人住，著力解決農(nóng)民工的住房狀況。其次，利用財政和政府干預改善社會底層百姓的生活條件，促進社會公平正義。再次，用相對公平正義的社會資源分配方式維持社會各階層的秩序，保障社會穩(wěn)定。最后，在社會穩(wěn)定的基礎上，不斷推進工業(yè)發(fā)展、城市化進程和社會進步。

三、合理性分析

1 改善農(nóng)民工居住狀況

國務院研究室的調研報告顯示，農(nóng)民工在我國第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員中占58％，在第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員中占52％，已成為支撐我國工業(yè)化發(fā)展的重要力量。中國社科院人口經(jīng)濟研究所的報告指出，改革開放近30年，勞動力流動對GDP貢獻率達21％?！吨袊r(nóng)民工調研報告》顯示，我國農(nóng)民工數(shù)目龐大，大約有2億左右。但是作為有一個對社會建設有卓越貢獻的龐大群體，農(nóng)民工的住房條件卻一直不容樂觀。農(nóng)民工主要居住在集體宿舍、工地、出租屋一類相對簡單的處所，其住房本身的條件較差，周邊配套基礎設施也比較缺乏。相比城鎮(zhèn)居民享有的住房公積金、經(jīng)濟適用房、政府購房補助等住房保障，農(nóng)民工群體享有的住房保障微乎其微。從農(nóng)民工購房能力不夠、購房意愿不強但住房需求大、承租能力低的現(xiàn)實情況出發(fā)制定廉租房政策，無疑是一個既能改善農(nóng)民工居住條件又不過多增加其負擔的兩全之策。

但是，從改善農(nóng)民工居住狀況來看，長沙市農(nóng)民工廉租房政策的制定并沒有從農(nóng)民工的實際因素出發(fā)，其入住條件也過于僵化缺乏彈性，從實施層面考量不夠合理。首先，廉租房的選址位于東、南、西、北四個城郊結合部，大大提高了農(nóng)民工的交通成本，必然會導致忽略生活質量注重經(jīng)濟收益的農(nóng)民工群體放棄選擇廉租房。其次，廉租房的入住門檻過高，造成農(nóng)民工對廉租房只能是“可望不可及”。“收入為800元以下(后來因為入住農(nóng)民工太少，調整至1200以下)”這樣的設計在今天的實踐未免太低，“被用工單位錄用在崗一年以上且勞動合同經(jīng)勞動和社會保障部門備案”，農(nóng)民工合法用工一直是個難題，正式簽合同的就更少了，要求有勞動合同會大大降低農(nóng)民工人住廉租房的期望，同時，經(jīng)勞動和社會保障部門備案增加了人住程序的復雜程度。

2 促進社會公平正義

長期的城鄉(xiāng)二元體制中，政府“在農(nóng)民工權益與社會其他團體利益產(chǎn)生沖突的情況下”，“犧牲農(nóng)民工的利益”已成為一種慣性。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，政府財政能力的增強，逐步制定惠及農(nóng)民工群體的政策，符合羅爾斯主張的正義原則即社會和經(jīng)濟不平等的安排應能使它們符合地位最不利的人的最大利益，也有利于喚回農(nóng)民工的公平感和價值感。從經(jīng)濟學的角度考慮，將財政從造成大量二次購房的經(jīng)濟適用房政策轉移到給農(nóng)民工提供租房的廉租房政策也具有較大的邊際收益。因此，其財政的使用和政策對象的確立都是合理的，有建設性的。

但不能忽略的是，政策細節(jié)的設計(如前文所析)，卻使吸納農(nóng)民工入住陷入各種各樣的困境。廉租房若不能盡其用，閑置的可能性也不大，管理方勢必要將廉租房投入其他使用獲取收益來平衡各種管理成本和價值損失。事實證明，在該政策實施過程中的情況也的確如此。長沙市政府為農(nóng)民工修建的廉租房江南公寓只有不到5％為農(nóng)民工所住，其中有三棟樓被長房集團出售，還有某些樓棟被出租作為學生公寓。若為農(nóng)民工興建的廉租房最終卻未能被農(nóng)民工使用，政策結果就悖離了政策的初衷，而促進社會公平正義的政策意義也就趨于崩解，不僅沒有照顧到農(nóng)民工的住房均等，反而為某些業(yè)主利用國有資產(chǎn)創(chuàng)造了營利的空間，更大程度上加重了“馬太效應”，增加貧富差距。

3 保障社會穩(wěn)定

農(nóng)民工在城市中打拼，因其外來人員身份、受教育程度不高、利益訴求途徑缺乏等讓其在不論在政治、經(jīng)濟、文化各領域都處于弱勢地位，對城市沒有親近感和歸屬感。但是無法從城市中取得親近感和歸屬感的弱勢群體卻容易從身份背景、經(jīng)歷、職業(yè)、奮斗目標相同的相似群體中獲取一種平等和自由。因此，長沙市農(nóng)民工廉租房的聚居模式能讓在城市各區(qū)各地工作的務工人員有一個公共歸宿，有助于農(nóng)民工群體找到情感歸屬和安全感，排解其在城市中生存的壓力、不公平感等等。只要社會不平等仍然是普遍的社會現(xiàn)象，只要社會群體之間的差異仍然客觀存在，群體意識、群體需要和群體利益就一直會是各社會群體追求的目標，處于社會底層的農(nóng)民工尤其如此。在這一層面上，農(nóng)民工廉租房政策有助于社會穩(wěn)定。

然而，在工作單位或與當?shù)厥忻窠煌倪^程中，外來務工人員如果受到了不滿意的對待，將之訴諸于群體幫助，那么這個聚居的農(nóng)民工群體將很可能成為某一場動亂的策源地或暴力活動的發(fā)祥地，變成城市中不穩(wěn)定的因素。因此，在其政策目標中保障社會穩(wěn)定這一層級，政策本身就存在邏輯上的矛盾和失效。

4 推進城市化進程和社會發(fā)展

城市化進程受到許多方面的影響，農(nóng)村人口城市化是城市化的重要內容，我國農(nóng)村人口的城市化過程可分為兩個階段：第一階段是勞動力從農(nóng)村轉移出來，并尋找到適合自己的就業(yè)機會。第二階段是遷移勞動力中的成功者在“樂業(yè)”之后尋求“安居”，在遷入地居住下來。農(nóng)村人口只有順利地走完以上兩個過程，才能實現(xiàn)人口城市化。因此，廉租房政策以解決城市中農(nóng)民工的住房問題為起點，形成“安居”狀態(tài)，用“有所居”來形成城市對農(nóng)村人口的拉力，推動城市化進程有其合理性。

但政策中將廉租房建在城效結合部雖顧及了政府的經(jīng)濟理性，其聚居模式卻造成農(nóng)民工群體與城市人群的隔離，相悖于通過廉租房政策對農(nóng)村人口的內拉力。城市化進程要求農(nóng)村人口城市化，但農(nóng)村人口城市化不僅僅是一個農(nóng)村人口變成城市人口這樣一種戶籍身份的轉變，更多的是農(nóng)村人口，尤其是有半城市人民身份的農(nóng)民工群體對城市在一種文化認同的基礎上生活方式、生產(chǎn)方式、思維方式等各方位的城市化轉變?！稗r(nóng)民工進城不僅僅是農(nóng)村人口在空間上移居城市，也是現(xiàn)代化意義上的‘文化移民’，更是指個人從農(nóng)村人向城市人的轉變過程，它涉及到農(nóng)民的生活方式價值觀念和社會心理等方面的轉變過程?！蔽幕泼竦男纬桑拍軓母旧贤苿游覈某鞘谢M程和社會發(fā)展。但是，僅建筑在城效結合部的聚居式農(nóng)民工廉租房，導致不同社會群體之間的交流很少，彼此之間的融合困難，處于弱勢地位的群體進入“主流社會”的機會就越少。農(nóng)民工很難通過與城市居民的社會交往、人際互動培養(yǎng)起城市文明所需要的現(xiàn)代思維和意識，產(chǎn)生主人翁意識和對城市社區(qū)的歸屬感，從而難以融入城市社會，也難以從根本上推動我國的城市化進程和社會發(fā)展。

四、結語

長沙市農(nóng)民工廉租房政策符合我國以人為本的科學發(fā)展觀、促進社會公平正義的價值訴求，符合我國工業(yè)化和城市化的發(fā)展目標，也符合當前黨和國家著力解決“三農(nóng)”問題、構建和諧社會的宏偉目標。把外來務工人群和農(nóng)民工的居住問題與城市中低收入群體一樣納入政府的住房保障規(guī)劃，既是政府公共理性的一種回歸，也是農(nóng)民工公民身份的一種回歸。但是，該廉租房政策的合理性更多的停留在理論和價值層面，在實踐中遇到的困難反映了其政策構建中的諸多不合理，因此，長沙市農(nóng)民工廉租房政策的有力推行仍需在實踐中不斷改進，不僅需要政府力量的強力管理在位，也需要一種更為靈活的配租方式來滿足農(nóng)民工群體豐富多樣的需求，其政策構建之初的漏洞也需相應的配套措施予以糾偏，這樣方能達到其預期的政策目標。