論適度政府規(guī)模的構(gòu)建

摘要：本文嘗試通過對政府干預(yù)主義與市場自由主義二者關(guān)系的審視，探討適度政府規(guī)模的含義，并試圖找出一些構(gòu)建適度政府規(guī)模的方法和思路，從而有益于行政改革向縱深發(fā)展。

關(guān)鍵詞：政府與市場；政府規(guī)模；適度規(guī)模

一、政府干預(yù)主義與市場自由主義之爭

市場經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了幾百年的發(fā)展，在這一過程中始終貫穿著政府與市場關(guān)系的爭論。從經(jīng)濟(jì)學(xué)說史與政府實(shí)踐的脈絡(luò)來看，大致經(jīng)歷了自由市場——市場失靈——政府干預(yù)——政府失靈——互補(bǔ)整合的演變軌跡。

人們對市場機(jī)制的崇拜可追溯到產(chǎn)生于封建社會(huì)晚期的重商主義思潮，由于處于自由競爭資本主義前期，資產(chǎn)階級希望能擴(kuò)大貿(mào)易順差增加本國財(cái)富，主觀上增強(qiáng)了國家必須采取措施干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)的要求。在這樣的情況下，各國政府就普遍采用了國家全面干預(yù)政策。

隨著資本主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以亞當(dāng)·斯密為代表的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派提出了“看不見的手”的思想，即市場機(jī)制能自動(dòng)調(diào)節(jié)資源配置，引導(dǎo)社會(huì)達(dá)到福利的最大化，認(rèn)為政府應(yīng)實(shí)行“自由放任”的政策，但1929－1933年資本主義世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)顯露了市場的局限性，并表現(xiàn)為“市場失靈”。

凱恩斯主義應(yīng)運(yùn)而生，提出國家應(yīng)干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，并推行“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠?。然而?0世紀(jì)70年代后，資本主義國家均出現(xiàn)了“滯脹”現(xiàn)象。政府管理危機(jī)四伏：政府?dāng)U張、機(jī)構(gòu)臃腫、效益低下、政策失效乃至出現(xiàn)了“政府失靈”。從而引發(fā)了西方政府改革的浪潮。在改革中，限制政府規(guī)模成了基本的價(jià)值追求，最小的政府是最好的政府得到了普遍的響應(yīng)。

90年代以后，“新公共管理”運(yùn)動(dòng)把凱恩斯主義和自由主義整合起來，倡導(dǎo)建立“小而能的政府”，并認(rèn)為政府的重要職能在于“掌好舵”?！靶鹿补芾怼钡囊粋€(gè)主要特征是要將市場機(jī)制引入公共服務(wù)組織的運(yùn)作中來。但政府職能定位的市場化，并不意味著把一切都交給市場，政府社會(huì)與經(jīng)濟(jì)職能的收縮是有限度的。

盡管中西方以市場化取向的行政改革在運(yùn)用市場機(jī)制的程度上存在著很大差距，但其改革的基點(diǎn)是相似的，即都從尋求政府與市場的均衡出發(fā)，控制政府職能，讓市場承接政府過剩的職能。將上述歷史演變過程綜合起來看不難發(fā)現(xiàn)，政府與市場關(guān)系的交替演變，可以歸納為政府干預(yù)主義與市場自由主義之爭，他們的分歧主要在于是干預(yù)多一些還是自由多一點(diǎn)，即政府與市場的權(quán)衡。由于政府與市場都存在失靈現(xiàn)象，因此，政府與市場的選擇不是取舍而是程度上的選擇。即在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府和市場作為經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的兩種方式既相互對立，同時(shí)又是相輔相成。政府與市場各自的不同目標(biāo)、優(yōu)勢與不足也決定了兩者互相配合和協(xié)調(diào)可以維持某種程度平衡的必要性和可能性。因此，界定二者的邊界，厘清哪些問題應(yīng)該交給政府解決；哪些問題應(yīng)該交給市場解決，是構(gòu)建適度規(guī)模政府的思考起點(diǎn)。

二、適度政府規(guī)模的含義及其影響因素

那么，何謂適度政府規(guī)模?采用金紅磊教授的定義，認(rèn)為適度政府規(guī)模就是由政府職能規(guī)模和機(jī)構(gòu)規(guī)模為主要決定因素，以政府合法性為底線，以經(jīng)濟(jì)、效率、效益為原則，可以實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，達(dá)到政府與公民權(quán)利均衡，政府資源最優(yōu)配置以及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域良性互動(dòng)的政府規(guī)模狀態(tài)。

同時(shí)，由于決定政府規(guī)模的因素不是單一的而是多重的，這一問題到目前為止還沒有確定結(jié)論。綜合眾多學(xué)者的觀點(diǎn)，尤以政府權(quán)力、政府職能、行政成本和社會(huì)公共組織為核心影響因素。

三、構(gòu)建適度政府規(guī)模的幾點(diǎn)思考

1 樹立有利于構(gòu)建適度政府規(guī)模的理念，建構(gòu)現(xiàn)代行政文化

(1)解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，擯棄傳統(tǒng)計(jì)劃體制下形成的“政府萬能”的神話，應(yīng)樹立“先市場、后社會(huì)、在政府的”定位邏輯，實(shí)現(xiàn)“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變。

(2)善治理念。即政府的治理理念和價(jià)值取向應(yīng)轉(zhuǎn)向“善治”，其本質(zhì)特征在于政府與社會(huì)、政府與公民、政府與市場對公共事務(wù)進(jìn)行互動(dòng)合作管理。

(3)服務(wù)政府理念。即樹立服務(wù)理念，實(shí)現(xiàn)“管制政府”向“服務(wù)政府”轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持以社會(huì)為本位，培育社會(huì)自主運(yùn)行的健全機(jī)制，擴(kuò)大社會(huì)自治的范圍。

(4)建構(gòu)現(xiàn)代行政文化。行政文化是行政主體在推行公共事務(wù)管理過程中形成的行政觀念、行政意識(shí)、行政思想、行政原則等所組成的復(fù)合體。行政文化對行政組織的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作、對行政主體的行政行為產(chǎn)生極大的影響，行政文化是一個(gè)行政機(jī)構(gòu)的靈魂。因此，現(xiàn)代的科學(xué)的行政文化可以為構(gòu)建適度政府規(guī)模提供根本與首要的保證。

2 厘清政府與市場的關(guān)系，優(yōu)化政府職能

(1)分清政府與市場的界限，用足市場，慎求政府。首先，分清政府與市場的界限，應(yīng)該退出的就堅(jiān)決退出。按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和社會(huì)市場化程度確定政府公共事務(wù)總體范圍，改變政府在市場領(lǐng)域的作用方式，使我國政府規(guī)模的結(jié)構(gòu)調(diào)整既能有效進(jìn)入“市場失靈”的領(lǐng)域，也能退出市場有效配置資源的領(lǐng)域。其次，改革現(xiàn)有的資源配置方式，實(shí)現(xiàn)由“政府坐莊”向“市場坐莊”的轉(zhuǎn)變。當(dāng)今，政府應(yīng)逐漸從直接管理經(jīng)濟(jì)的職能中淡出，顯示市場的中心地位。但這并不意味著“政府正在消亡”，相反，政府的作用還更加重要。也就是說，既要用足市場，又要充分發(fā)揮政府的有效性。這就要求政府一定要慎用，即政府干預(yù)應(yīng)具備一些約束條件：其一，干預(yù)應(yīng)嚴(yán)格限制在市場失靈的領(lǐng)域；其二，干預(yù)后的境況應(yīng)比先前有所改善；其三，干預(yù)行為同樣要遵循成本——收益規(guī)則。

同時(shí)，從政府與市場二者不可分割的關(guān)系來看，政府應(yīng)在以下幾方面與市場一起發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)職能：①為市場運(yùn)行提供制度保障；②組織和保障公共物品的生產(chǎn)；③實(shí)現(xiàn)收入的公平分配；④遏制市場競爭走向壟斷；⑤外部效應(yīng)。市場在外部效應(yīng)問題上的失靈，需要政府的充分補(bǔ)救，但政府有時(shí)也是外部效應(yīng)的根源，所以市場失靈并不意味著政府可以完全壟斷消除外部效應(yīng)的領(lǐng)域。政府應(yīng)與市場共同努力，二者通力合作才是矯正外部效應(yīng)問題的正道；⑥宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控。

(2)優(yōu)化政府職能，實(shí)現(xiàn)政府職能的新陳代謝。政府規(guī)模的構(gòu)建應(yīng)與政府職能相適應(yīng)，不可過大或過小，政府機(jī)構(gòu)和政府工作人員作為職能和權(quán)力的載體，其設(shè)置也同樣應(yīng)順應(yīng)政府職能。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，同時(shí)存在著削減和增強(qiáng)政府規(guī)模的因素，要求政府在一些領(lǐng)域退出，也要求政府在某些領(lǐng)域進(jìn)入。因此，政府應(yīng)該做到“有進(jìn)有退”，實(shí)現(xiàn)政府職能的新陳代謝。首先，要求政府從微觀管理經(jīng)濟(jì)生活中退出；其次，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的不斷豐富，政府在保留尚具有存在價(jià)值的原有職能之外，也要強(qiáng)化和新增一些職能。如政府應(yīng)建立支持市場的制度，同時(shí)這種制度還應(yīng)該包括一套確保、促進(jìn)自由競爭的規(guī)制體系。再次，公務(wù)員總量要適應(yīng)政府職能的變化。首先，按照市場經(jīng)濟(jì)對政府職能的內(nèi)在邏輯要求，科學(xué)設(shè)置政府和核定人員編制；同時(shí)，實(shí)行“有進(jìn)有退”，即公務(wù)員總量應(yīng)隨政府規(guī)模不斷地動(dòng)態(tài)調(diào)整從而趨向動(dòng)態(tài)均衡。最后，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置要適應(yīng)政府職能，合理調(diào)整政府層級和幅度。

3 優(yōu)化政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，建立適應(yīng)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)需求的公共財(cái)政

財(cái)政支出的范圍和結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了政府規(guī)模的總量和結(jié)構(gòu)，因此，構(gòu)建適度政府規(guī)模要求優(yōu)化財(cái)政支出，需要在增加財(cái)政總量的基礎(chǔ)上優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

公共財(cái)政作為一種為市場提供公共服務(wù)的政府分配行為，不僅與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，也受到市場根本的約束與監(jiān)督，公共財(cái)政限定了政府行為的活動(dòng)范圍只能是公共產(chǎn)品與市場失效的領(lǐng)域。因此，建立公共財(cái)政是政府職能轉(zhuǎn)變的具體方式。具體說來，應(yīng)該做到以下幾個(gè)方面：

(1)明晰界定各級政府事權(quán)，確定各級政府公共支出范圍。

(2)建立完善的公共預(yù)算管理體制。

(3)建立科學(xué)有效的績效評價(jià)制度，以實(shí)現(xiàn)對政府支出行為的監(jiān)督以及保證政府支出的效率。

4 引入競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的多中心制度安排

由于政府本身亦存在著壟斷性、官僚組織的自利性、信息不完全和政府能力有限等約束條件，政府并不能像理想中的那樣將資源配置達(dá)到最優(yōu)。因此，用市場的優(yōu)勢去改善政府的功能就顯得十分有必要了，即在政府公共服務(wù)中引入競爭及市場機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)多中心供給的制度安排。即政府不直接生產(chǎn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，而按市場原則向社會(huì)招標(biāo)，由私營部門和其它非政府組織來競標(biāo)，實(shí)行市場競爭。對公共產(chǎn)品部門，要模擬市場機(jī)制，通過內(nèi)部競爭來提高效率。同時(shí)否定審批制，盡可能減少管理權(quán)限。

5 發(fā)展和扶持社會(huì)公共組織，形成政府、市場與公民社會(huì)三足鼎立局面

社會(huì)公共組織，系指行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)中介組織等非營利組織，又稱非政府組織(NGO)，是滿足公共目的，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公善，自我管理的民間組織或團(tuán)體。社會(huì)公共組織作為第三部門，已逐漸成為社會(huì)事務(wù)管理的重要力量，政府應(yīng)該順應(yīng)潮流，主動(dòng)進(jìn)行職能分化，還權(quán)于社會(huì)，將行業(yè)性、社會(huì)性、地方性、公益性事務(wù)交給這些社會(huì)公共組織。不僅可以有效減少了政府職能擴(kuò)張的途徑，政府也可將有限的精力用于通過制訂政策、鼓勵(lì)自治、消除外部性、促進(jìn)聯(lián)合組織建立以及提供必要信息等來構(gòu)建以服務(wù)理念為核心的適度政府規(guī)模。