和諧社會構建過程中關于完善轉移支付制度的思考

摘要：在和諧社會構建過程中，政府間和諧的財政關系是其重要組成部分，其政府間財力調節的重要辦法——轉移支付制度，發揮著重要作用。有效的政府間財政轉移支付制度，對促進公共財政體系更好發揮職能，對區域經濟的協調發展，具有重要作用。我國在政府問事權、財權界定不清的情況下，具有一個高效運作的財政轉移支付制度體系十分必要，是政府間財政關系的“粘合劑”。

關鍵詞：和諧社會；轉移支付制度；稅收返還；事權；財權

隨著市場經濟的發展，我國社會的經濟結構發生了重大變化，建立符合市場經濟要求的新結構。當前呼吁構建和諧社會，對于不適應當代經濟發展和國家建設的制度要及時的改革完善。作為中央財政進行宏觀調控的重要工具，政府轉移支付制度是改革的重要組成部分，只有形成一套公平、合理的轉移支付制度，才能為全社會提供大致均等化的公共服務，解決政府間縱向不平衡和橫向不平衡的問題。

一、財政轉移支付的內涵

政府轉移支付是指一個國家的各級政府之間在既定的職責、支出責任和稅收框架下，財政資金的無償轉移。轉移支付是中央政府實現財政均等，貫徹特定政策意圖的重要財政手段。

我國現行的政府間財政轉移支付制度是“分級包干”體制下的轉移支付和分稅制中提出的轉移支付的混合體，主要包括以下幾種類類型：

1 體制補助(或上解)。包括中央政府對地方政府的體制補助和地方政府對中央政府的體制上解。其具體的實施辦法是先確定各地方的收支基數，對支出基數大于收入基數的地方，中央按其差額給予補助；對支出基數小于收入基數的地區，則將其差額上解中央。設置體制補助的目的主要是為了縮小各地區之間的差異，對富裕地區實行上解，而對貧困地區則進行補助。

2 年終結算補助或上解。為了保持財政體制的相對穩定性，中央財政在每個財政年度結束后，對一些由于體制變動、中央新出臺的措施等因素引起中央和地方財力轉移，以及因中央與地方相互交叉收支和因政策變化而對地方收支所帶來的影響通過財政結算進行調整，調整的結果既有中央對地方的補助，又有地方對中央的上解。

3 專項補助。即中央財政向地方財政的專項撥款，它是中央財政掌管的財力，根據特定用途及地方的特殊情況，由中央財政撥付給地方財政的專項資金。

4 稅收返還。這是1994年推行分稅制時為保證地方的既得利益所確定的財政資金的分配方法。具體做法是：以1993年為基期年，按照分稅制規定中央從地方凈土劃的數額(即消費稅+75％增值——中央下劃收入)如數返還給地方來作為1994年的返還數額。以后年度，在1994年的基數上逐年遞增，遞增率為當年增值稅和消費稅平均增長率的30％。

5 公式化的轉移支付制度。它是1995年起實施的一種新的分配方式。這種方式主要采用數字公式來估算地方財政能力和支出需要，以決定中央對地方的轉移支付，它是我國財政轉移支付制度規范化的一個重大進展。但由于支付額度較小，僅占中央財政收入的0.5％左右，與實際轉移支付需要相差懸殊，所以其作用甚微。

在分稅制財政體制下，轉移支付在平衡各級政府財政能力、彌補地方政府缺口、提供均等化公共產品、優化各地區資源配置等方面發揮著重要作用。要達到轉移支付制度促進地區間基本公共產品和基本設施建設均等化的基本目標，就要求對各地區的財政能力和財政需要之間的差距進行調整。作為宏觀財政政策的基本中介參數，政府間財政轉移支付制度對我國宏觀調控體系的優化和經濟的區域協調發展起到了明顯的調節與推動作用。

二、我國各地區發展和財政轉移支付制度存在的主要問題

目前，我國政府間轉移支付有相當規模，如2005年中央給地方政府轉移支付11600多億元，占中央支出的57％，占地方財政總支出的46％1。近十年來我國轉移支付制度的實施，對推動分稅制的順利實施，促進欠發達地區經濟社會的發展，維護國家機關的正常運轉，推進農村稅費改革等發揮了重要作用，但也還存在不少問題，不利于進一步構建和諧社會。

1 轉移支付的目標不夠明確。財政轉移支付運行的目標應該是兼顧橫向平衡和縱向平衡，為各地區提供基本的公共產品和公共服務，為構建和諧社會打下堅實基礎，但近幾年的實踐效果并不理想。從橫向看，與1993年包干體制下的地區財政差異系數相比，近年來地區間財政能力差距出現了日益擴大的趨勢，人均財政收入相對變異系數2在1993年為115.02，2005年上升至145.36。從縱向看，由于我國轉移支付制度只明確了中央與省一級規則，省以下統一規則缺失，而且，分稅制后客觀上財政集權趨勢被下級政府層層強化，呈現出財政風險向中央財政集中、基層財政困難與負債運行矛盾并存的現象。

2 轉移支付制度缺乏統一的方法，受包干體制影響很大分稅制本來應該結束包干財政體制下轉移支付五花八門的局面，形成全國規范統一的新格局，但是我國中央政府為了保護各地的既得利益，分稅制就保留了原包干體制中央對地方的補助和地方對中央的上解部分，這就沒有從根本上觸動長期以來形成的地區間財力不均問題，僅僅是原有的財力分配的一種變形。

3 轉移支付結構不盡合理專項轉移支付比重較大。一是雖然根據國際經驗，專項轉移支付對于實施中央政府特定政策目標、發揮中央財政宏觀調控作用、引導地方合理配置資源、推動地方經濟發展等方面具有使用方向明確、見效快、便于監督等特點。但是，在中央和地方政府事權劃分尚不明晰的情況下，一些困難地區存在專款被擠占娜用的現象。二是要求地方政府安排配套資金，加重了地方財政負擔。三是專項轉移支付的立項審批不規范，也缺乏對資金使用的監督手段。

4 轉移支付總體缺乏規范性。一是相關立法、制度規范工作滯后，對轉移支付資金的監督缺乏法律基礎；二是我國轉移支付資金分配和使用時，決策方式、具體分配數額和資金使用方向缺乏透明度，不公開，人為因素大，致使資金使用效率差；三是缺乏對資金的追蹤問效機制，大量存在擠占、挪用、截留、沉淀現象，甚至用到一些“政績工程”、“形象工程”上。而我國對幾千億轉移支付資金的管理，卻只有一個由財政部制定的行政色彩非常濃厚的部門規章性質的《過渡期財政轉移支付辦法》，缺乏科學確定轉移支付的規定，支付的自由性和隨意性非常大。

5 省級以下規范化轉移支付制度尚未建立。現行分稅制雖然形成以定額補助、稅收返還、專項補助和結算補助等為主要內容的政府間轉移支付制度，但不夠規范。第一，采用基數法核定地方收支欠科學。基數法把財政包干體制形成的各地區財政負擔不合理和財力分配不公平的狀況固定化了，并將其弊端移植到了新體制中來，這種核定方法不能反映各地區收入能力與支出需求之間存在的客觀差異。第二，稅收返還不規范。具體表現在，只講返還額，沒有投向的規定，中央的宏觀調控政策難以實現；稅收返還基數的確定和中央稅收增量返還比例“一刀切”，地區間的苦樂不均現象沒有得到改變，地區差距有拉大之勢。第三，專項撥款隨意性大，缺乏比較規范的法規依據和測算標準。

三、完善我國財政轉移支付制度的幾點建議

1 明確政府間轉移支付制度的目標。建立規范的政府間轉移支付制度的根本目標是實現地方公共服務能力或水平的大體均等。從我國現實情況來看，經濟發展不平衡由來已久，社會公共服務能力相差懸殊。因此，我們只能將實現社會公共服務均等化作為遠期目標。就當前來說，我國轉移支付的目標應為逐步調整各地區之間橫向不平衡，縮小地區間經濟發展的差距，促進區域間均衡發展，確保全國各地都能提供最低標準的公共服務。

2 合理劃分改府間的財權。我國分稅制改革以前中央財政收入占全國財政收入的比重不到40％，中央政府擁有的財力十分有限，無法對地方進行更多的補助；1994年分稅制改革以后，名義上中央財政收入占全國財政收入的比重在57％左有，但是由于對1993年中央上劃收入要全額返還地方，并且稅收返還額以1993年為基數逐年遞增，因此，中央財政實際上可以支配的財力也十分有限，如果這種狀況得不到根本改變，中央財政將無力對地方進行更多的資金支持。

3 科學劃分各級政府的事權，為轉移支付制度發揮作用創造和諧的環境保障。一是把政府職能真正轉變到以服務為中心上來，突出公共服務職能。這樣，政府財政轉移支付就可以有目的、有方向地投向公共服務領域；克服過去只講轉移數量而不講投向的盲目性和隨意性，有利于提高轉移支付的效果。二是要明確各級政府的事權。凡是全國性的方針、政策、長遠規劃的制定，跨省區大規模的基礎設施和重大工程的建設等事權都應歸于中央政府，也就是說，對有關國家公共利益的活動進行集中管理應歸于中央政府負責；凡是地區性的基礎設施、公共工程和重要項目的投資和建設、地方性公用事業的開發等都劃歸地方政府。只有事權劃分清楚，才能根據事權大小、建設項目在經濟發展中的地位以及輕重緩急來安排投資去向和稅收提留比例。

4 加強對轉移支付的監督。為了反映全國轉移支付的整體情況，增強轉移支付的連續性和計劃性，便于各方面對轉移支付實施監督，有必要建立轉移支付的專項預算、決算和滾動式計劃，并且按無條件撥款、專項撥款分別編列；其次，根據各類轉移支付的特點，相應制定不同形式的監管方式，即無條件轉移支付由于是地方固定財力的一部分，上級政府可以不規定其具體用途，專項撥款由于是專款專用，應針對每個項目進行跟蹤督辦，進行項目驗收、效益考核、經驗總結等全過程的監督管理。

5 進一步完善省以下轉移支付制度。各地省以下一般性轉移支付制度由于其在經濟條件、地理位置、文化背景等方面的具體情況差異較大，故不應采取完全一樣的形式，但要使國家的一般性轉移支付制度成為一個完整的體系，各地就應該通過努力使省以下轉移支付制度與中央對地方的轉移支付制度相銜接。近期完善省以下轉移支付制度的目標是，充分調動各級政府增收節支的積極性，切實保證基層政權的正常運轉，縮小地區差距。完善制度應堅持的原則：一是突出重點，增強困難地區的財力；二是積極穩妥，保證地方財政平穩運行；三是簡單、規范，便于操作。

6 財政轉移支付要有明確的法律保障。為適應分稅制財政體制改革的需要，逐步規范我國的財政轉移支付制度，我國應大力加強財政法規建設，盡快以立法的形式對財政轉移支付的模式、計算方法、監督管理等做出明確的法律規定，以保證轉移支付的公正、公平和公開。

由此可見，深化政府轉移支付制度改革，建立和完善符合我國社會主義市場經濟特點的政府分配關系，提高轉移支付資金的經營、使用效益是一項巨大的系統工程，但是只要我們堅持實事求是，開拓創新，與時俱進，從中國實際出發，就能最終實現逐漸消除地區間發展不平衡。