對建立柴達木資源開發補償機制的思考

摘要：建立柴達木資源開發補償機制的意義在于支持資源的合理開發、保護和恢復被破壞的地質環境和生態環境以及經濟轉型，解決利益分配等問題，同時維護區域之間、行業之間的公平，促進西部少數民族地區的可持續發展。因此，在建立柴達木資源開發補償機制的過程中、必須厘清存在的問題、明確補償主體及原則，在此基礎上建立以政府、企業、社會三位一體的補償機制。

關鍵詞：資源開發補償機制；生態環境；地區差距；可持續發展

素有“聚寶盆”之稱的柴達木盆地，是青海省資源開發的重點地區和重要的新興工業基地，也是國家實施西部大開發的重點地區之一。柴達木循環經濟試驗區的確立，為青海的優勢資源轉換迎來了一次重要的歷史機遇。但該地區既是少數民族聚集區，又是生態脆弱區，既是經濟社會發展相對落后區，又是自然資源富集區。因此，建立健全資源開發補償機制，來支持資源的合理開發、保護和恢復被破壞的地質環境和生態環境以及經濟轉型，解決利益分配等問題，對維護區域之間、行業之間的公平，促進西部少數民族地區的可持續發展具有十分重要的意義。

一、柴達木資源開發存在的問題

50多年來特別是改革開放以來，柴達木資源開發取得了很大成績，但從總體上看，還處于初始階段，而且對生態環境、地區經濟發展、資源綜合開發利用等方面日益帶來重大影響。

1 資源綜合開發利用水平相對較低，開發模式仍處于低層次和粗放型階段

如金屬資源采選礦回收率和共伴生礦、尾礦的利用率不高，鎘、鎵、銦、錫、鎢等多種成分未得到有效利用；鹽湖資源除鉀鹽開發具有一定規模以外，其他鹽湖鹵水礦產資源開發有逐漸萎縮之勢，其中硼礦、鈉、銣等的開發研究處于停頓狀態，煤炭資源開發水平有限，產業配套設施不夠完善，集中度不高，等等。資源開發利用過程中產出的副產品、廢棄物資源化程度低，再生利用率低，既產生了環境影響，也造就了資源的浪費。同時，部分產業項目尚處在摸索階段，產業效益不明顯。

2 生產加工工藝及設備落后，基礎設施還不適應大規模開發的需要

目前氯化鉀生產工藝較多，但柴達木地區多數企業采用冷分解浮選工藝，產品質量不穩定，鉀回收率較低。硫酸鉀生產工藝、硼鋰生產工藝、高純鎂砂的生產工藝等一些關鍵技術研究尚待突破，溴、碘、銣的綜合利用，尚未進行研究，無法進行開發，鹽湖礦產的開采方法也缺乏深入研究。同時，大多有開發前景的金屬礦區，水、電、路、通訊等基礎設施和城鎮依托條件較差，規?；a和外部環境的矛盾還很突出，盆地內運力尚滿足不了經濟快速發展的需求。

3 能源資源開發面臨的困難不斷增加，能源尷尬嚴重威脅循環經濟產業鏈的延伸

(1)由于受地質條件、環境條件以及開采技術等因素的影響，石油、天然氣等能源資源開發利用以及高產、穩產難度日益增大。同時，因個別不法業主受利益趨使不惜以身試法無證開采，造成資源嚴重浪費，形成“低投－高耗－低收”的惡性循環。

(2)能源短缺嚴重威脅循環經濟產業鏈的延伸。雖然柴達木天然氣儲量很大，但是作為國家的后備資源以及國家西能東輸的能源戰略，地方可用能源有限。隨著當地經濟發展，尤其是成為國家循環經濟試驗區之后，大量的項目陸續進入試驗區，對能源的需求量不斷增加，但是基礎資源的缺乏可能導致循環鏈條的斷裂。

4 地質勘探工作不能適應資源開發的需要

隨著礦產資源開發的力度不斷加大，柴達木盆地等資源富集區的地質勘查工作相對滯后、基礎地質工作薄弱、開發地質依據不足、后備資源保障程度低等矛盾也日益突出，已不能適應大規模資源開發和發展循環經濟的需要。因此，進一步加大這些地區基礎地質和礦產資源調查評價，查明重要成礦帶的資源潛力和找礦潛力，重點對重要成礦區開展區域地質調查，已成為當前柴達木盆地資源開發可持續發展的關鍵。

5 資源開發與生態環境保護之間矛盾日益尖銳

由于柴達木資源的特殊性，工業項目大多屬于高耗水工業，但該地區氣候干旱，加之水資源區域分布與工農業生產布局不相匹配的矛盾，更加劇了水資源的短缺，致使柴達木盆地生態環境總體呈現惡化趨勢。水上流失面積擴大，侵蝕程度日趨嚴重；土地沙化趨勢嚴峻。目前全省沙漠化面積1252萬公頃，潛在沙漠化土地面積98萬公頃，主要集中在柴達木盆地、共和盆地和黃河源頭地區，而且每年以13萬公頃的速度擴大；退化草地面積逐年增加，程度日益加重；物種生存條件惡化，分布區域縮小，生物多樣性受到威脅。隨著全區境內國家、省級重點工業項目建設的不斷增多，必將對脆弱的生態環境造成很大壓力。

6 地區經濟發展差距加大，利益協調不合理

柴達木地區經濟的快速增長，一方面省內地區之間的差距不斷拉大。2006年柴達木地區生產總值達到170億元，人均GDP突破5000美元；地區一般預算收入增長51.8％，達到30.59億元，增幅居全省第一；工業增加值超過100億元，居全省第一；城鎮居民人均可支配收入達到9691.37元，為全省平均水平的1.07倍；農牧民人均純收入達到2586.92元，為全省平均水平的1.09倍；分別居全省第一位和第二位。到2008年，城鎮居民人均可支配收入達到13522.26元，與全省平均水平的差距擴大到1.16倍；農牧民人均純收入達到3724.82元，與全省平均水平的差距擴大到1.21倍。另一方面，柴達木地區經濟的快速增長的同時，青海省卻與全國平均經濟增長水平的差距不斷拉大。2006年，青海省人均GDP達到11735元，為全國平均水平15937元的73.6％；城鎮居民人均可支配收入達到9000.4元，為全國平均水平的82.4％；農牧民人均純收入達到2358.37元，為全國平均水平的65.7％。到2008年，青海省人均GDP達到17389元，為全國平均水平22640元的76.8％；城鎮居民人均可支配收入達到11648.3元，為全國平均水平的73.8％，下降了8.6個百分點；農牧民人均純收入達到3061.24元，為全國平均水平的64.3％，下降了1.4個百分點。與全國平均水平的差距不斷擴大。

二、補償機制的建立

1 補償主體的確定及其利益分配關系

按照“誰受益、誰補償”的原則，根據柴達木循環經濟試驗區的實際，本文認為補償主體主要有兩類：直接補償主體和間接補償主體。

其中，直接補償主體包括：企業、國家和地方政府。企業作為經濟組織，直接從事生產經營活動，并按照利潤最大化原則，通過生產經營活動獲得最大的經濟收益，因此理所當然成為直接的受益者；國家作為國有資產管理的代表，是我國全民所有制生產資料(包括礦山、森林、河流等)的所有者，因此也是直接受益者；地方政府作為所在地礦產資源的實際管理者，在資源開發過程中行使管理者的權利，并從中直接受益。

間接補償主體包括：資源性產品的使用者和生態環境的受益者。資源性產品的使用者不管是集體還是個人，雖然沒有從資源開發過程中收益，但通過對資源性產品的最終消費，從而獲得一定的收益；由于青海省在全國生態環境保護中所處的特殊地位，尤其是柴達木循環經濟試驗區作為三江源生態保護區的重要組成部分，其生態狀況對下游地區經濟利益有著直接或間接的影響，良好的生態環境對下游地區可以帶來間接的經濟收益。同時，在資源開發過程中，柴達木地區作為資源富集區，向國內其他地區尤其是發達地區輸送了大量的資源和能源，為這些地區的經濟發展做出了積極的貢獻，因此，這些地區必然成為柴達木資源開發的間接受益者。

從對資源的屬性、資源施政規律的研究成果可見，建立與健全資源開發補償機制涉及的利益主體包括：礦產資源所有者、探礦權人、采礦權人、資源所在地地方政府與居民。既資源開發所獲得的收益包括資源產品銷售收入和間接收入，其中，采礦權人應該獲得成本回收、合理的利潤收入；探礦權人應該獲得成本回收、合理的利潤收入；當地地方政府與居民應該獲得生態環境治理費、社會監管費以及經濟補償費。

2 補償原則

從柴達木地區實際出發，建立合理的資源開發補償機制應堅持的原則主要有：

(1)堅持將“補償”與發展聯系起來的原則。只有不斷增強區域經濟的自我發展能力和綜合實力，才能以最小的資源環境代價發展經濟，以最小的社會經濟成本保護生態環境，才能實現地區經濟協調可持續發展。

(2)堅持市場為主、國家或政府協調為輔的原則。由于我國目前資源的國有化性質，在產權不明晰地前提下，必須堅持市場為主、國家或政府協調為輔的原則。

(3)堅持補償政策嚴肅性和延續性的原則。雖然在西部大開發初期，國家有關部門從多方面給予了補償措施，然而，由于這些政策措施無論從理論上還是從實踐上都存在多方面的不足，因此，許多政策明顯帶有一定的隨機性和短暫性，從而使政策在實施中出現朝令夕改，搖擺不定，難以保持其連續性和穩定性，也使得“補償”政策難以發揮應有的作用。因此，制定科學合理的資源補償政策勢在必行。

(4)堅持統籌兼顧、慎重決策、有序推進、逐步完善的原則。要統籌考慮需要與可能、當前與長遠、局部與整體的關系，兼顧資源生產者、消費者、國家和地方的利益，要充分考慮社會承受能力，慎重研究和決策補償機制的政策措施；要充分考慮補償機制的完善需要一個較長的過程，必須按照輕重緩急有序推進，隨著市場經濟體制的逐步完善而進一步完善。

3 建立國家、企業、地方三位一體的補償機制

對于柴達木循環經濟試驗區的資源開發補償而言，應包括企業對資源所在地的補償、資源輸入地對資源輸出地的補償、國家對地方的補償三個層面和資源開發成本補償、政策補償、生態環境補償以及地區經濟發展補償等四個方面。

企業在資源所在地從事采掘活動，獲得巨大的經濟利益，但同時帶來的是地表沉陷、水土流失、地下水破壞等環境問題，根據“誰開發、誰保護，誰破壞、誰治理”的基本原則，企業理應負責所影響區域的生態恢復重建工作。資源輸入地因為資源的輸入獲得新的發展動力，無論是經濟增長還是當地居民生活水平都有顯著的提高，這是因資源輸出地的貢獻而實現的。而資源的輸出地卻因此而承擔著環境惡化，資源開發帶來各種損害的代價。故而，資源輸入地應對資源輸出地進行補償。再者，我國目前正處于轉型時期，地區之間差別很大，為促進地區之間的協調發展，國家應從所提取的各種費用中提取一部分，或安排專項資金，或建立某種基金，專門用于對資源性地區的補償。

在具體實施方面，具體包括四個方面：

(1)應該建立資源開發成本補償機制。開發成本主要包括企業成本與資源勘探成本兩部分。企業成本包括開發資源的直接投入成本和由于為社會或國家做出應有的貢獻所造成的收益減少或間接成本，可采用企業自身收益直接補償和國家通過減免稅費、提供優惠政策、創造優良的生產環境等形式間接補償。資源勘探既是資源所有者(國家)應有的責任，又是資源型企業開發利用資源的前提和條件。因此，在資源勘探中所發生的成本主要有國家和開發企業來補償。

(2)應該建立健全政策補償機制。由于資源開發既有國家、地方、企業之間的利益關系，又有社會、經濟、生態環境之間的協調發展問題，加之資源的國有制性質所產生的產權不清晰，使資源開發補償不能完全通過市場機制來實現，必須建立健全政策補償機制來完善或補充。

(3)應該建立生態環境補償機制。由于對生態環境補償不僅是防止當地的生態破壞，而且包括對生態系統的重建。因此，既要從植被恢復、污染治理等方面來系統地設計生態恢復方案，又要對生態補償政策的有效性進行評估，以防由于補償帶來的利益格局的變化造成新的生態問題}既要向資源開采企業強制征收生態補償費，并建立生態恢復專項資金，又要加強資金管理，避免一些地方政府挪作他用。

(4)應該建立地區經濟發展補償機制。由于青海省特殊的經濟發展環境和條件，應該建立包括國家、省政府、地方政府為主導，既要維護國內地區間平衡，又要維護省內地區間平衡的地區經濟發展補償機制。

三、建立補償機制的措施

1 加快改革，建立政府干預下市場化的資源價格形成機制

由省政府或專業機構組織相關專業人士進行系統地調查研究，根據柴達木循環經濟試驗區經濟、社會、生態環境等發展情況，結合青海省實際提出并制定相應地改革方案，抓緊推進資源價格改革步伐，切實建立起反映市場供求、資源稀缺程度以及污染損失成本、代內與代際公平成本的價格形成機制。

2 調整資源稅，增加資源所在地用于保護環境的資金投入

調整資源稅的途徑有二：(1)提高資源稅稅負。總的來看，國內資源類產品價格已基本與反映長期成本的國際市場價格接軌，產品超額利潤大部分被生產企業賺取。因此，有必要適當逐步提高資源稅稅負，有效發揮稅收調節作用。(2)改變征稅方式。

3 積極推行采礦權拍賣，提高資源利用效率。拍賣采礦權，明晰自然資源的產權，有利于充分調動采礦者珍惜資源、合理開發利用資源的積極性，有利于最大程度地發揮資源的效益，有利于經濟增長方式的轉變，采礦權拍賣已經成為優化自然資源配置、完善產權制度改革的一種趨勢。

4 建立資源可持續發展基金，促進資源永續利用

為避免出現“礦竭城衰”的局面，由省政府和地方政府牽頭，共同研究，從全省及柴達木地區的實際出發，以全省的產業結構布局和經濟發展戰略為依據，規劃柴達木地區產業轉型，大力培育和發展接續產業，實行工業帶動農業、服務業，實現經濟增長方式的多頭并進，促進資源開發地區域經濟的可持續發展。

5 加大國家對資源開發地區財政轉移支付力度

從構建和諧社會和區域協調發展出發，一方面應加大國家對青海省的財政扶持力度，另一方面省內財政支出時，也因該考慮向其他地區的轉移，以確保各地區經濟社會的協調可持續發展，為進一步優化全省的產業結構和產業布局調整、柴達木地區產業鏈的延伸以及產業重點轉移提供條件。

6 加大國家政策支持力度

包括加強對柴達木地區優勢產業發展的支持與協調、提供優惠的政策以及加大科技支持力度。