莆田市土地利用現狀分析及節約集約利用對策

摘要：隨著工業化、城市化的加速推進，建設用地的需求進一步增加，各地尤其是沿海經濟發達地區人多地少的矛盾日益突出。發揮發展基礎較好、環境資源承載能力較強等有利條件，推進新型工業化和城鎮化，進一步提高人口與經濟聚集程度，統籌城鄉和區域發展，提高經濟社會發展的協調性是推進海峽西岸經濟區建設的必然要求。本文試以福建省莆田市秀嶼區為例，分析城市化建設存在的主要問題，探討當前城市化建設中的建議與對策。

關鍵詞：城市化；發展要素；對策

城市化水平是衡量一個地區經濟是否繁榮的標志之一。國務院關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見明確指出，加強海峽西岸城市群發展的規劃協調，提高城市建設與管理水平，增強產業和人口承載能力、輻射帶動能力，逐步形成以區域中心城市為骨干、中小城市和小城鎮為基礎的城鎮體系。今年，福建省莆田市秀嶼區提出實施城建富區戰略，其目標是要通過城市建設來塑造秀嶼新容貌，樹立秀嶼新形象，通過進一步完善城市規劃，加大城市基礎設施建設，促進港城新區崛起。當前，秀嶼中心城區存在人口總量少，城市化水平低，發展要素集聚難成為阻礙秀嶼區城市化發展進程。如何破解這一難題，做好城市經營文章，提高城市化水平對于推動港城新區崛起具有重要的現實意義。本文筆者試以秀嶼區為例，探討破解發展要素集聚難題，提高城市化建設過程中的建議和對策。

一、當前城市化建設存在的主要問題

改革開放以來，盡管我區小城鎮發展的速度很快，但由于其成長具有特殊背景，即城鄉分割的二元結構，加上一些鄉鎮急功近利擴大財源的心態，小城鎮發展不可避免地要走一點彎路，出現一些問題。

1 小城鎮的規模普遍偏小

當前，小城鎮的規模普遍偏小，嚴重制約了小城鎮的健康發展，這種小規模鄉鎮越來越不適應我區發展的需要。首先，小城鎮的規模小必然造成發展空間和輻射區域狹小，使得城鎮經濟難以繁榮起來，城鎮功能的發揮也受到極大影響，導致小城鎮發展的后勁嚴重不足，并且不利于集中有限的財力加快農村城鎮化建設的步伐。其次，鎮域規模小，但行政人員偏多，必然加劇農民的負擔。實際上，鄉鎮“吃飯財政”狀況的形成以及一些地區農民負擔屢減不輕等現象，與鎮域規模過小、行政人員相對過多有直接的關系。再次，這種規劃比較僵化，缺乏彈性。有些地方已形成了具有一定城鎮化水平的經濟區域，但由于受到行政區劃的制約，這些經濟區域的基礎設施不能共享，造成資源浪費，并阻礙了人口和其他資源的進一步集聚。

2 小城鎮規劃問題

規劃是小城鎮建設和發展的藍圖。大部分建制鎮都有一個明確的規劃，有的甚至連中心村的規劃都做得相當漂亮。但也暴露出一些問題，主要有：(1)過分貪大求洋，好看而不實用。不僅浪費了寶貴的耕地，由于規劃過分超前，實際上無法實施。(2)很多小城鎮沿主干道的一側或兩側向兩個方向延伸發展，這種“規劃”實際上是沒有規劃，不僅浪費了土地，城鎮的功能也得不到發揮。(3)隨意更改規劃的現象比較嚴重。鄉鎮一級主要領導的變動比較頻繁，新領導上任后，對小城鎮建設往往有自己的想法，從而對原有規劃進行變動。頻繁的變動使小城鎮規劃流于隨意，缺乏長期性和嚴肅性。

3 資金短缺導致鄉鎮政府的急功近利行為

資金問題是小城鎮建設的大問題，也是小城鎮領導人考慮最多的問題之一。在當前的財政體制和經濟發展水平下，鎮政府在小城鎮建設上的投入力度還受“吃飯財政”狀況的制約。在這種情況下，

“以地生財”成為當前小城鎮籌集建設資金的主要手段。這種做法實際上與保護耕地的國策相矛盾。在實踐中，各個小城鎮都盡可能多出讓一些土地，或者變相把農用土地非農化，因而，全然不顧正常的征地程序，盲目圈地搞開發區或進行房地產開發。我們常聽到的總是“土地不夠用”之類的抱怨，很少有小城鎮注重內涵式發展，或者注重舊城區改造，這種混亂狀況給耕地保護增加了壓力，助長了“攤大餅”式發展小城鎮之風。

4 現行戶籍管理制度是導致小城鎮發展緩慢的重要原因

僵化的戶籍制度限制城鄉勞動力的自由流動，已經遠遠不能滿足經濟發展的需求，也不能滿足小城鎮發展的需求。在現行戶籍制度下，能夠進城經商的農民仍然是“農業戶口”，這些農民戶口仍在原籍，并且承包著土地，而就業和日常生活又在城鎮，實際上無心從事農業生產，導致農業粗放經營甚至出現土地撂荒，浪費了寶貴的土地資源，又無法獲得與城鎮居民同等的身份和待遇，工作和生活都難以穩定。同時，由于無法取得城市戶籍，被嚴格限制了就業空間范圍，也使得滯留在農村的勞動力必然就近發展非農產業，造成農村非農產業的分散化。這就必然在很大程度上限制了小城鎮經濟的發展。

二、當前城市化建設中的建議與對策

1 要搞好城鎮建設規劃

首先，城鎮建設規劃要解決發展哪些城鎮的問題。發展城鎮建設要尊重規律，循序漸進，要優先發展已經是有一定規模、基礎條件較好的小城鎮，防止不顧客觀條件，一哄而起，遍地開花，搞低水平分散建設，重點發展現有基礎較好的建制鎮。要發展哪些城鎮建設，就需要通過城鎮建設規劃來控制，在秀嶼區，目前應重點發展笏石鎮市政中心區建設，適當發展其他基礎設施好的建制鎮。第二，可以解決各城鎮如何發展的問題，各個城鎮由于其所處的地理位置、歷史條件不同，特色不同，發展的方向也不同。比如笏石鎮，作為秀嶼區政府所在地，是區域政治、文化中心，同時也是全區商品集散中心，第二、第三產業有一定的基礎，社會服務和市政設施比較配套，埭頭鎮作為商貿型城鎮，主要是依托其在交通區位上的優勢，通過開發市場帶動城鎮的發展。平海鎮則是一個農業型小城鎮。其它各個城鎮類型也都不同。他們由于城鎮功能不同，以后發展方向不同，發展的規模也不同，這就需要通過城鎮發展規劃來約束。同時，各城鎮內部的功能劃分，也需要通過規劃來確定。

同時，要做好城鎮規劃工作，必須注意與其它規劃的街接，一是必須符合土地利用總體規劃，土地利用總體規劃，它規劃的對象是行政范圍內所有的土地，自然也包括城鎮建設用地。而城鎮建設規劃的任務是根據一定時期的經濟和社會發展目標，研究區域自然經濟社會條件，確定城鎮性質、規模和發展方面，按照工程技術和環境的要求，綜合安排城鎮各項工程設施，并對城鎮內部的用地結構和功能分區進行總體布局。它和土地利用總體規劃的關系是點和面、局部和整體的關系。在法律地位上，土地利用總體規劃具有控制城鎮規劃的地位。秀嶼區城鎮規劃只能按照土地利用總體規劃確定的有關城鎮布局，各項建設用地指標、用地規模、用地范圍、用地發展方向來進行，而不能脫離土地利用總體規劃確定的范圍；目前正在進行的新一輪土地利用總體規劃修編，我們要以此為機會，認真合理安排城鎮用地指標及布局，統籌好土地利用總體規劃、城鄉規劃、基礎設施建設、就業、社會保障等的發展。二是必須注意同居民點建設規劃的街接。每一個城鎮都有其自身的吸引范圍即腹地，對本區域經濟有輻射作用，因此，考慮城鎮規劃就必須把它放在整個居民點建設規劃中來，按生產明確城鎮、集鎮和農村居民點在所處區域中的規模大小和職能分工，才能發展城鄉經濟、縮小城鄉差別，促進農村城市化。

2 要注重城鎮化建設中的土地集約利用

土地后備資源不足是影響港城新區建設的重要因素。“十一五”規劃強調，要堅持大中小城市和小城鎮協調發展，提高城鎮綜合承載能力，按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局的原則，積極穩妥地推進城鎮化，逐步改變城鄉二元結構。因此，小城鎮建設必須走集約用地的路子，這既是我區土地國情的客觀要求，又是小城鎮健康發展的重要保證。要通過挖潛改造舊鎮區，積極進行遷村并點、土地整理、開發利用荒地和廢棄地，解決小城鎮的建設用地。要采取嚴格保護耕地的措施，防止亂占耕地。要嚴格限制分散建房的宅基地審批，鼓勵農民進鎮購房或按規劃集中建房，節約的宅基地可用于小城鎮建設用地。

3 要多方面籌措資金

資金問題始終是城鎮建設的瓶頸，從目前的實際情況來看，城鎮建設的投資主體主要是城鎮所在地人民政府。而各鄉鎮人民政府普遍負債嚴重，維持自身機構運轉都有困難，更談不上對城鎮基礎設施進行投資。要解決城鎮自身建設資金問題，必須克服投資主體單一的缺點，多渠道、多種形式籌措資金。首先，要大力推行土地使用權有償使用制度，特別是招標、拍賣、掛牌出讓等方式市場配置城鎮土地。顯化土地資產價值，籌措資金是土地招標拍賣等市場配置方式的重要作用之一。在城鎮建設過程中，除法律規定可以劃拔的以外，應一律采取公開招標、拍買、掛牌出讓等方式出讓國有土地使用權。

其次，城鎮建設應爭取金融信貸支持。國有土地使用權有償使用及盤活存量土地取得的資金畢竟有其量上的限制，而且需要投入一定的前期運作資金，而銀行信貸具有成本低的特點，易為開發單位所接受。在秀嶼區市政中心區開發建設過程中，開發單位利用銀行信貸取得1000萬元信貸支持，加快笏石城鎮建設步伐。由此可見，作為城鎮建設籌措資金的一種方式，金融信貸的可操作性還是較強的。

第三，應把一部分社會公用設施推向社會，由社會化經營。在傳統意識里，教育、供水等社會公用設施的投入應由政府來承擔，但隨著市場經濟的建立和改革開拓事業的不斷深入，許多民營資本正逐漸進入該領域，從秀嶼區幾年來的實踐來看，已有停車場、市場、自來水廠等公用設施、公益事業向民營資本開放，這不僅減少了政府的負擔，而且可以促進該領域的正當競爭，使人們獲得更好的服務。

4 制訂新的戶籍管理制度

城鎮建設作為城市化的一個內容，必須把農村剩余勞動力從農村轉移到城鎮，沒有人口的集聚，就談不上什么城鎮建設，城鎮的第二、三產業建設也只能是一句空話。也就是說，城鎮建設不能單純是城鎮用地規模的擴張，關鍵是集聚，是要使城鎮周圍四鄉八村都能集聚過來，除了物和財的集聚，更重要的是人的集聚。為使這些農村人口順利地實現轉移，就必須改革城鄉分割的就業管理制度，深化戶籍制度改革，即逐步取消城鄉分割的戶籍制度，建立城鄉統一的人口登記制度。只有這樣，才能把農村勞動力從農村轉移出來，使他們在城鎮住得下，才能真正使城鎮建設良性發展。