美國糧食援助政策評析

趙　放　陳　陣

美國糧食援助始終是其相關貿易議題的重要組成部分，在美國農產品對外貿易政策中具有重要地位。然而，美國在糧食援助的方式、政策目標等方面仍存在諸多問題，在2008年農場法案正式生效之前就已成為利益各方爭論的焦點。美國糧食援助的發展現狀如何？如何評價2008年農場法案中的糧食援助政策？導致美國糧食援助政策調整艱難的主要原因是什么？這些是本文所關注的主要問題。

一、以實物援助為主的美國糧食援助

美國糧食援助主要由六個具有不同類別、功能和政策目標的糧食援助計劃組成，這些計劃由美國農業部（USDA）和美國國際開發援助署（USAID）分別進行管理，如表一所示。480公法（也稱“糧食為和平”法案）是美國糧食援助的主要組成部分，其項下的480公法第二章（P.L.480 Title II）是目前美國最大的糧食援助計劃，占美國糧食援助的比重超過了70%。第二章下的糧食援助包括緊急和非緊急兩種類別，隨著近年來全球自然災害頻發以及世界糧食價格高漲，第二章 下緊急糧食援助的比重不斷增加；480公法第一章（P.L.480 Title I）是政府間捐贈或者優惠銷售信貸糧食的計劃，該項計劃曾經在美國糧食援助歷程中發揮過舉足輕重的作用，但近年來在美國糧食援助中所占比重已經很低，2007財年甚至沒有發生該項目下的援助。糧食為進步計劃（FFP, Food For Progress）通過糧食援助幫助受援國加快民主化改革進程，糧食為教育計劃（FFE, Food For Education）則將援助的資源用于改善受援國兒童的教育狀況，這兩項非緊急糧食援助計劃每年都得到美國財政穩定的資金支持。第416節（b）作為一項悠久的美國糧食援助計劃，通過商品信貸公司（CCC）為480公法第二章和糧食為進步計劃捐助其剩余糧食，但由于該項計劃容易產生貿易扭曲效應，因而受到WTO相關規則的限制，使其目前只能保持較低比重，與480公法第一章一樣，2007財年也沒有發生該項目下的糧食援助。比爾埃莫森人道主義信托基金是用于緊急援助的糧食儲備，在480公法第二章不足以滿足國外緊急糧食需求時，該基金可以用于實施緊急糧食援助。2008年5月，美國總統布什就授權使用比爾埃莫森人道主義信托基金對朝鮮進行了糧食援助。

糧食援助分為不同的類別和方式。一方面，糧食援助按類別不同分為緊急和非緊急援助。緊急糧食援助以捐贈形式用于應對地震、海嘯、戰爭等自然及人為突發事件，近年來所占比重呈增加態勢，美國2007年緊急糧食援助160萬噸，占當年援助總量的61%；非緊急糧食援助（包括計劃和項目援助）目的在于解決長期困擾貧困國家的饑餓及糧食安全問題，每年有相對固定的受援國和穩定的援助數額，與緊急援助的無償捐贈不同，非緊急糧食援助在受援國當地分配時部分是用于出售的，即糧食援助的“貨幣化”（Monetization）。另一方面，糧食援助按方式不同分為實物（in-kind）援助和現金（cash）援助。前者是由援助國將本國糧食通過運輸運往受援國，后者則由援助國使用現金直接在糧食受援國或者周邊地區采購糧食。作為世界最主要的糧食捐贈國，美國的糧食援助一直是以實物援助形式為主，2007年美國實物糧食援助占其援助總量的比重達到了99.3%，這與歐盟等以現金援助為主的捐贈國存在著明顯的區別。

美國以實物為主的糧食援助存在著許多問題。首先，由于美國的實物糧食援助需要通過遠距離運輸才能抵達受援國（如南部非洲地區），實物糧食援助必須承擔高昂的運輸成本。根據美國政府責任辦公室（GAO）2007年的報告分析，日益增長的商業和運輸成本已經導致了糧食援助數量降低了43%，在最主要的糧食援助計劃——480公法第二章中，商業和運輸成本已經達到總成本的65%。此外，美國政府規定糧食援助總量的75%必須由美國海運公司運輸，致使糧食運輸因缺乏競爭而變相提高了成本。其次，實物糧食援助在應對緊急糧食援助時缺乏靈活性。美國農場倉庫中的糧食，經過加工、包裝、國內及遠洋運輸，常常需要4-6個月的時間才能送達。隨著近年來世界自然災害發生頻率加大，撒哈拉南部非洲及亞洲一些貧困國家對緊急糧食援助的需求也逐漸增多，而美國糧食如此緩慢的援助速度可能會錯過救援的最佳時機，致使緊急糧食援助的實際效果大打折扣。不僅如此，錯過最佳時機的糧食援助，很有可能沖擊或擾亂受援國當地的糧食市場，在受援國擺脫危機之后運抵的糧食將導致當地市場上的糧食價格大幅下降，對該國的農業和糧食生產帶來沖擊。再次，美國實物糧食援助的貨幣化不僅扭曲糧食國際貿易，而且擾亂受援國的市場。實際上，在美國的實物援助中，包括糧食為進步和糧食為教育計劃在內，有相當大的比重是在受援國當地以優惠價銷售的。這種將糧食援助貨幣化的行為受到了廣泛質疑，一方面，以優惠價銷售糧食援助無疑會替代受援國的商品糧進口，糧食援助也就成為變相的糧食出口補貼，必將扭曲正常的商品糧貿易。因此美國糧食援助的貨幣化受到了以歐盟為首的糧食主要援助國和出口國的強烈反對，同時也與WTO的農產品貿易規則相抵觸。另一方面，在受援國當地出售糧食也會沖擊糧食受援國的農業和糧食生產，使受援國本來就惡化的糧食安全形勢變得更加嚴峻。

總之，目前美國糧食援助問題重重，在目前對緊急糧食援助的需要日漸增多的情形之下，以實物為主的糧食援助更顯得缺乏有效性。因此，無論是美國國內的各相關團體，還是參與國際糧食援助的其他國家，都呼吁美國政府增加在受援國周邊地區運用現金采購糧食的比重。美國政府也深刻體會到了針對糧食援助政策改革的必要性，在2008年農場法案征集意見期間，布什政府提議將480公法第二章計劃資金的25%（約3億美元）作為現金援助，用于在受援國當地或周邊地區采購，以提高實物糧食援助的效率。

二、對美國2008年農場法案中糧食援助政策的評價

與以往歷屆農場法案制定過程不同的是，由于布什總統對新法案的內容不滿而對該項法案行使了否決權，但該否決隨即被國會投票否決，使這項總值達到3070億美元的《食物、保護和能源法案》（2008農場法案）最終獲得國會授權，并成為法律。新的農場法案中，糧食援助仍然是貿易議題（法案的第三部分）的主要內容。究竟是新的法案能夠對糧食援助政策做出人們期望的調整，還是僅僅在細枝末葉的規定修改上做出表面文章，需要對法案中糧食援助政策的相關規定進行評價。

其一，針對各方廣泛關注的糧食援助由實物援助向現金援助轉型的議題，農場法案出臺的新規定令人失望。法案并未對480公法第二章的援助形式做出任何改變，很明顯，政府關于為現金援助撥款的建議沒有被采納，意味著這項糧食援助計劃仍將維持現有的實物援助形式。雖然法案中新增了一項總值為6000萬美元的實驗性計劃，在不同年份中設定不同的現金援助數額，以評估現金糧食援助的效果，但相對于總額為20億美元的糧食援助，該項實驗性計劃所占比重僅為3%，其產生的援助效果可能因不顯著而難以評估。而另一方面，由于現金援助的效果在其他國家的援助過程中均早已得到證明，特別是在緊急糧食援助過程中，現金援助已基本被公認為是最有效率的援助方式之一，因而似乎也沒有建立實驗性計劃的必要性，設立該項計劃可以看成是延緩實物糧食援助改革的“緩兵之計”。

其二，針對美國實物糧食援助交付周期長的問題，農場法案也出臺了新的政策規定。糧食從美國農場運到海外受援國市場需要經歷諸多中間環節，如果銜接不暢，將會延長糧食運抵目的地的時間。為使已包裝糧食可以更便捷地準備、貯存、運輸和交付，從而加快糧食援助的運轉周期，新法案將用于中間環節的預算上限由每年300萬美元提高至800萬美元。除此之外，為縮短糧食援助的交付周期，美國已經在國內外建立了多處預先貯存地點，即定點儲存，以在應對緊急糧食援助時加快援助反應速度。法案將用于糧食援助國外定點儲存的預算上限由200萬美元提高至1000萬美元，并允許使用這些資金評估并建立新的儲存地點。這些規定只是在原有糧食援助框架之下做出的改變，即以保證實物糧食援助為前提，增加資金預算來提高糧食援助應對緊急事件的靈活性和反應速度。顯然，這些新的政策規定增加了政府的資金支出，但沒有增加用于援助糧食的數量，只是用增加資金預算來換取縮短糧食援助的反應時間，這必然導致更多的糧食援助資金的浪費。

總之，美國2008農場法案沒有采納布什政府的3億美元撥款用于現金援助的建議，而是建立了一項總值為6000萬美元的實驗性的當地采購計劃，以應對各方對糧食援助低效率的不滿，但設立實驗性計劃的必要性和可能產生的效果難以評估；增加了實物援助中間環節的資金支持，強化了實物糧食援助，在提高實物援助時間效率的同時卻增加了資金浪費。總體來看，這些新的規定并未對糧食援助政策做出實質性調整，也沒有從根本上改變美國以實物糧食援助為主的現狀，只是在一些無關緊要的方面（如建立試驗性計劃）做出了一些表面文章，實際上仍強化了對實物糧食援助的支持，美國糧食援助高成本、低效率以及貨幣化等問題依然存在。

三、美國糧食援助政策調整艱難的主要原因

盡管美國糧食援助存在高成本及低效率的問題，但2008年農場法案并未能從根本上加以解決，可見針對糧食援助政策的調整存在著相當大的阻力。究其主要原因，是美國糧食援助中各利益集團對政策的制定施加影響的結果。美國與糧食援助緊密相關的利益集團主要有農場主、運輸部門、跨國糧食貿易公司以及私人志愿組織，這些利益集團為了維護其在實物糧食援助中的既得利益，極力反對任何針對糧食援助可能的政策調整。

第一，美國農場主是實施實物糧食援助的主要支持者之一。美國的農業長期以來受到政府的補貼，農產品尤其是大宗糧食產品生產過剩問題長期困擾著美國政府和農場主們。在國內市場農產品供過于求的狀況無法改變的前提下，政府就把目標放在了國外市場，期望通過出口農產品解決生產過剩問題，糧食援助就是在這一背景之下登上歷史舞臺的。雖然目前第416節（b）計劃下的援助已經很少，但糧食援助在政府的財政資金支持下將糧食運往國外，顯然具有補貼糧食出口的作用。糧食援助也可以看作是美國以人道主義援助為托詞，實施的一種變相的隱蔽的出口補貼政策。因此，糧食援助一直受到美國糧食生產者的支持。美國小麥協會就反對用于非緊急援助的受援國周邊地區采購，并支持適當的糧食援助貨幣化行為。美國農場主是阻礙糧食援助改革的利益集團之一。

第二，美國的運輸部門也是實物糧食援助的受益者。美國政府規定不低于75%的糧食援助要通過本國的輪船公司運輸，為運輸部門提供了穩定的業務來源。近年美國糧食援助的資金支出中，約有10億美元用于支付運輸費用，約占預算總額的一半，可見運輸部門在糧食援助利益鏈中舉足輕重的地位。如果改革實物糧食援助，將其部分用于在受援國當地采購，則必將減少糧食運輸量，從而降低運輸部門的收益，這其所不能接受的。因此，運輸部門是現金糧食援助最強烈的反對者就不足為奇。2008年農場法案向糧食援助顧問組中新增了運輸部門的代表，將會強化其阻礙糧食援助改革的作用。

第三，跨國糧食貿易公司和參與糧食援助分配的私人志愿組織（PVOs），也是實物糧食援助的支持者。跨國糧食貿易公司主宰著世界的糧食貿易，從糧食的加工、包裝到運輸等環節，都可以看到這些公司的身影。實物糧食援助由美國政府提供穩定的財政資金支持，為糧食跨國公司提供了穩定的業務來源。私人志愿組織通過向政府部門申請糧食援助，然后在受援國當地部分地優惠出售用于援助的糧食，將出售款用于該組織在其他方面的援助，以實現其人道主義救援目標。由于這些私人志愿組織已經形成了對美國糧食援助的依賴，因此也是美國實物糧食援助的支持者。如果美國政府直接通過現金進行糧食援助，這些組織就失去了其收入的主要來源，從而無法實現其援助目標，這是他們所不希望看到的。

利益集團在美國糧食援助政策的制定過程中發揮著重要作用，只要政策改革可能會損害其利益，這些利益集團就會竭力游說國會議員，對政府和研究機構的改革建議投反對票，阻礙糧食援助政策的改革進程。只要這些利益集團依舊存在且在國會決策中仍然具有發言權，針對美國糧食援助政策的調整就很難進行。盡管WTO和歐盟始終在敦促美國糧食援助進行改革，但也因不具強制力而顯得力不從心，難以撼動美國糧食援助中各利益集團的主導地位，無法使美國糧食援助政策做出根本性的變革。因此，美國以實物為主的糧食援助仍將繼續。

四、結論及啟示

總之，盡管美國以實物為主的糧食援助效率低下，在緊急糧食援助過程中缺乏靈活性，但由于強大的利益集團在政策制定過程中反對改革，2008年農場法案并沒有使糧食援助政策發生實質性的變化，美國糧食援助高成本、低效率以及貨幣化等問題依然存在。美國糧食援助并沒有真正起到解決長期困擾發展中國家的糧食安全問題的作用，其最大受益者恰恰是美國的農場主、跨國糧食貿易公司以及運輸部門等不同利益集團，這些利益集團分享了整個糧食援助利益鏈條的大部分，而作為糧食受援國的發展中國家得到的只是美國利益集團對援助政策博弈勝利果實的副產品。美國糧食援助若要重新走上正軌，解決目前高成本低效率的問題，必須要削弱利益集團對援助政策的影響，使糧食援助真正成為服務于發展中國家的人道主義援助行動。

自2005年起，我國從糧食受援國轉變為糧食援助國，在國際援助事務中發揮著越來越重要的作用。作為世界人口大國，保證國內糧食安全始終是我國政府最主要的糧食政策目標，我國開展對外糧食援助應以不影響國內糧食安全為前提。雖然我國目前還無法成為象美國那樣的世界重要糧食援助國，但開展糧食援助不僅可以減輕世界饑餓現狀和維護世界糧食安全，提高我國的國際地位，還有助于增進我國與受援國的政治經濟關系，維護地區的和平穩定。因此，在政府財政資金允許的范圍之內，我國仍具備開展對外糧食援助的必要性。在實施糧食援助的過程中，我國應依據援助國的不同情況采取不同形式的援助方式。一方面，對于大洋彼岸的南撒哈拉非洲的國家的援助，應以現金糧食援助形式為主，如2008年12月份我國對非洲南部國家萊索托的糧食援助，就是通過向世界糧食計劃署（WFP）捐助100萬美元現金，在受援國當地采購了1336噸的玉米面用于救助，產生了非常好的援助效果和國際影響；另一方面，對于我國周邊發生糧食危機國家的糧食援助，應以實物糧食援助為主，如對朝鮮和緬甸等國的糧食援助，及時緩解了這些國家的饑餓狀況，有效的實施了人道主義緊急糧食援助。▲

參考文獻：

[1]Sophia Murphy,Kathy McAfee 2005.U.S. Food Aid:Time to Get It Right[R]. A publication of IATPs trade and global governance program.pp1-34.

[2]Government Accountability Office[R].Foreign Assistance:Various Challenges Impede the Efficiency and Effectiveness of U.S.Food Aid. GAO-07-560, April 13, 2007.

[3]Christopher B. Barrett,Daniel G. Maxwell 2004. PL480 Food Aid: We Can Do Better[J]. Choices. pp 53-57.

[4]Title III: Trade.2008 Farm Bill Side-By-Side.[EB/OL]http://www.ers.usda.gov/FarmBill/2008/Titles/TitleIIITrade.htm#food.

[5]Ibid.

[6]Food Aid Fact Sheet. U.S. wheat associates[EB/OL].http://www.uswheat.org/foodAid.