于建嶸：縣紀委擴權也難承監督地方黨政之重

于建嶸

最近，有媒體稱，中紀委下發兩份重要文件，核心是時縣級紀委“擴權”、“擴編”，內容包括“加強縣級紀委的政治地位”，以及增加縣紀委的編制、經費和裝備，并由中央、省級財政來負擔（《南方周末》2009年明4日）。

雖然有關報道聲稱“縣級紀委大擴權震懾基層腐敗”，但從報道內容來看，這些文件并沒有擴大縣級紀委由《中國共產黨章程》、《中國共產黨黨內監督條例（試行）》等黨紀黨規授予的權力，充其量是希望通過加強“領導班子和干部隊伍建設”、“改善經費保障和裝備設施”，來提高縣紀委履行職權的能力而已，談不上真正的制度性“擴權”。

縣級紀委的權力有其自身特點，一方面對于縣里下屬部門、下級黨政的權力并不小，甚至讓人“又恨”“又怕。原因一是紀委可以對涉嫌違紀的黨員采取“兩規”等措施，有先于法律程序的調查權;二是對其本身缺乏有效監督。因此有人說，紀委書記已經成為新的腐敗高發區。前湖南彬州市紀委書紀曾錦春能靠查處他人違紀行為的權力來為自己謀取巨額利益，就說明了這一問題。有些地方的縣級紀委若因經費、人員缺口而未能“用足用好”權力，確實也是件憾事。文件若能得到切實實施，對提高紀委監督縣里各部門、各鄉鎮負責人等確實有幫助，可以增強對基層腐敗的查處，廣度、力度，提高威攝力。對此，應該考慮的是如何對紀委進行有效監督，防止其成為新的特權部門。

另一方面卻是縣級紀委監督同級黨委時的軟弱無力。根據黨章，紀委處理特別重要或復雜的案件中的問題和處理的結果，或者需要立案調查同級黨委委員的，首先要向同級黨的委員會報告。而現實中“一把手”在常委會中的發言權不言而喻。因此縣紀委很難實行同級監督，要解決問題最后還是要求助于上級紀委。這正是縣級紀委的職能發生“虛化”的原因所在。

目前，官場的積弊常導致群眾利益受損，群體性事件多發，而上級的事后處理顯然比不上基層紀委的事先監督，因此文件想創造條件解決同級監督難的問題，讓縣級紀委“切實履行職責”。但地方腐敗最怕的是“一把手”腐敗，預防基層群體性事件最重要的是對縣委書記的監督，而文件對此并沒有突破。其重要舉措之一，即提高紀委書記排名，對監督一把手毫無作用，因為其排名再高也高不過縣委書記。而紀委書記即使當上了副書記，也還是處于縣委書記的領導之下。沒有相對獨立的權力，如不借助上級紀委的力量，他對一把手的監督，和古代言官對皇帝本人的監督沒有什么不同，都是說不說在你，聽不聽還在我。

更重要的是，強調“資歷相同的常委，擔任紀委書記的排在前面”、“紀委書記由同級黨委副職一級的干部擔任”等，想靠提高紀委書記“政治地位”來獲得更大的‘權力”，這還是一種落后的“人治”思維。比如報道中提到，某地前任紀委書記要經費，是打電話給常務副區長讓他來，但輪到后任卻要親自去看對方有沒有空，因此對“地位”下降頗有怨意。其實，只要制度能夠保證紀委的經費，誰去誰的辦公室到底有多重要？紀委書記要靠排位才能決定說話的分量，那還是搞論資排輩、搞權術，是事因人興廢。后果是讓人不能根據黨章黨規對紀委的查處工作作出預期，不能事先計算出違紀違規的成本與收益來決定做與不做，以致減弱了紀委對腐敗行為的威攝力。另外也不能保證書記換人前后以及各地紀委問查處工作的一致性。

因此，要搞好紀委的黨內監督，應實行紀委的垂直化管理，在負責對象、財權、人事權等方面全面脫離縣級黨政。在條件成熟時，可以由縣里的全體黨員選舉紀委書紀，用黨費作為紀委經費，紀委書記向全體黨員負責而不受縣委書記的領導。不論哪種方式，紀委只有具有獨立于縣級黨委的權力，才能有效地對其進行監督。

更為重要的是，從毛澤東與黃炎培關于歷史周期律的著名談話開始，黨的領導人就意識到光靠黨內監督不足以防止腐敗的發生，而強調“民主”的作用。所以，要真正震懾基層腐敗，就必須真正發揮人民群眾的監督作用，從外部對黨進行監督。在這方面，最重要的有三點。首先是走法治化的監督道路，改變黨規大于國法的現狀，用公開透明的法律代替具有“秘級”的黨內文件。不要寄希望于不確定性甚大的“政治地位”，不寄望于提高紀委書記個人在“權力斗爭”中的能力。而最容易做也應該做的，是盡早實行官員財產公示制度。其次是對地方人民代表大會進行改革，讓代表盡早專職化。再次，放松輿論管制，真正落實人民群眾的表達權和媒體的批評權。

正因為如此，雖然這兩份文件被縣紀委干部稱為“春天來了”，但縣紀委的春天是否就是當地老百姓的春天，這還是個問題，值得拭目以待。 編輯 魏恭 美編 黃靜