各國“駐臺辦”的臺灣“外交”揭密

嚶鳴

日前，剛成立的臺灣“國際關系學會”在嘉義中正大學舉辦第二屆年會，日本交流協會駐臺代表齋藤正樹應邀到場，作主題為《臺灣的國際法地位與日臺關系》的演講。沒想到這場演講，“講”出了國民黨重新執政一年來臺灣和日本間最大的“外交”風暴，到今天仍然沒有平息。

齋藤稱，依據《舊金山和約》和國民黨政府與日本簽訂的《中日和約》，日本是“放棄”臺灣主權，但不等于歸還中華民國，因此“臺灣的國際地位未定”。齋藤回答問題時甚至強調，此一觀點“代表日本政府”。

齋藤的言論，形同否定目前中華民國政府統治臺灣的正當性。這樣的言論，在臺灣綠營可以找到知音，但卻等于直接和國民黨的歷史、主權觀對著干，更犯了駐外人員的大忌。齋藤自此被臺灣政府“冷凍”，從“總統”、“國安會秘書長”到對口的“外交部”，完全求見無門。

換一個場景：6月22日，即將卸任的美國在臺協會（American Instltute in Talwan，簡稱“AIT”）臺北辦事處處長楊蘇棣來到臺北市郊的內湖，和市長郝龍斌一起主持新館辦公樓的預定地揭示典禮。這棟面積達到1.4萬平方米的新館，預計耗費1.7億美元。

AIT是第一個在臺灣自己興建辦公樓的外國代表處。更引人注意的是，去年4月中，一則A1T刊登在臺灣一份英文報紙上的招標廣告，在新建辦公樓的項目中，赫然列出了“陸戰隊營房”這個項目。這意味著“新居落成”后，這棟辦公樓很可能像美國駐其他國家的大使館一樣，由自家的陸戰隊負責安全維護任務。

上述兩個場景，都帶出一個綜合印象：不論是日本交流協會的齋藤正樹，還是AIT的楊蘇棣，作為日、美派駐臺灣的代表，他們說話的代表性、行動的準則，乃至獲得的禮遇和“外交”豁免權，都和出使其他國家的“大使”沒有差別。

1970年代起“化官為民”

這段歷史要從1970年代說起。1971年，國民黨統治的“中華民國”退出聯合國，中國代表權轉由統治大陸的中共政權接手，放棄承認臺灣、轉和中華人民共和國建交的國家迅速增加，兩岸邦交國的數目逆轉，差距急速拉開。

對大部分國家而言，和國民黨政府斷交，不過就是降旗、撤館、走人。但對于認定臺灣具有重要戰略利益的美國、日本，把外交關系從臺灣轉向北京的同時，需要通過一連串的安排，一方面尋求北京的諒解，讓駐在臺灣的人員“化官為民”，用這種方式確保在臺灣的利益不會因為正式外交關系斷絕而流失。

臺、日斷交，為1970年代臺灣的連串挫敗拉開序幕。

1972年，親臺的首相佐藤榮作辭職，自民黨內群雄并起，其中福田赳夫是旗幟鮮明的親臺派，與蔣介石關系深厚；田中角榮，則全力推動和中國大陸建交。經過黨內投票，田中角榮勝出，臺日斷交成為定局。

田中上任后，于當年9月25日和外相大平正芳飛往北京，和當時的總理周恩來、外交部長姬鵬飛談判建交事宜。28日，在最后一回合的談判中，大平正式向周恩來提出“臺灣問題”。

大平指出，當時不論是讀書、工作或做生意，在臺灣常住的日本人超過4000，加上平均每天1000名旅客，臺、日兩地方方面面的關系千絲萬縷，不可能一刀兩斷。因此，日方請求，在與中國建立正式外交關系后，現有實際存在的臺日關系，日方仍希望以民間名義繼續保持。日本不期待中方對此表示“同意”，但是否能表示“理解”？

聽了日方的要求，周恩來當即表示可以理解，建構斷交后的臺、日關系，從這里跨出了第一步。

依據中、日兩國達成的諒解，臺日的關系必須保持“非官方”。因此，臺、日雙方磋商后，決定各自成立一個民間協會，接受雙方政府委托，處理臺、日“外交”事務。

當年12月1日，日本成立“交流協會”，隔天臺灣成立“亞東關系協會”。亞東關系協會名義上是由54名工商界人士出面成立。在海峽兩岸備受尊崇的海基會前董事長辜振甫，就是亞協第一任常務監事，連戰、王永慶也都名列發起人。

之后雙方定下協議，臺灣亞東關系協會和日本交流協會，可以各自到對方境內設辦事處。亞協在東京、大阪、福岡設處；交流協會則在臺北、高雄成立辦公室。日本派駐臺灣的“大使”，正式名稱是“日本交流協會臺北事務所所長”，由原本駐臺的公使伊藤博教轉任；臺灣駐日使節稱為“亞東關系協會駐日代表”，由國民黨大佬馬樹禮出任。

臺日新關系確定了，對國民黨政府而言，這是一個在無可如何的大環境下，使盡全力才撐出的一線生天。對外關系的另一個階段，就此開始。

臺日斷交6年后，臺灣和“堅強盟友”美國的外交關系也發生變化，卡特總統宣布1979年1月1日正式和中國建交，同時斷絕和臺灣的外交關系。

但有了“亞協VS.交流協會”的模式在前，美國和臺灣最后也依照幾乎一模一樣的模式，建立了新關系：美國成立“美國在臺協會”，臺灣對口單位的名稱有點拗口——“北美事務協調委員會”，協調會名為“北美”卻不管加拿大，更不過問墨西哥，不過又是一次掩耳盜鈴的名稱安排。

之所以要比較仔細地介紹這一段歷史，是因為“亞協VS交流協會”這個白手套架構，是一個同時得到臺灣、中國大陸和日本三方接受或諒解的模式。在這三方博弈的過程中，不只創設制度，更形塑了一套共同的政治論述：未來臺灣不管和哪個國家交往，只要是戴上“民旬”這個白手套，中共政府就有一個足以睜一只眼、閉一只眼的臺階下。相對的，臺灣再怎么認為“民間身份”有辱尊嚴，礙于現實，也只能咬牙接受。

理解這一套思維，對掌握兩岸關系的歷史至關重要。從1970年代到今天，兩岸在國際社會上的互動，基本上都在這個框架下進行一甚至當兩岸在建構、開展彼此的關系時，“海基會VS.海協會”這個模式，依然可以見到“亞協vs.交流協會”的影子。

深化中的“外交”關系

這種以白手套交往的模式，在運作之初，為了避免大陸的抗議，“民間性”是保持得相當純粹的。例如最早亞協駐日代表處明明可以直接發放日本人赴臺簽證，但卻要以臺灣“駐大韓民國大使館”的名義簽發——臺灣和韓國直到1992年才斷交。

再者，AIT或日本交流協會派駐臺灣的人員，雖然都是政府外交官，但卻被要求辦理“離職”或“休職”手續后，才能以“平民”身份來臺工作。

直到今天，日本交流協會仍然這樣規定，但AIT的官員前幾年開始，已經不用辦“離職”，就算派駐臺灣，公務員資歷也不會中斷。

駐臺官員要不要“辦退休”只是件小事，J卻具體而微地呈現出，經過30年的運作，這些擔任中介團體的“協會”，如今只剩亞協還有些許作用，美臺間的協會早就成了空殼子。 AIT和交流協會臺北事務所，如今都由AIT的臺北處長和協會臺北事務所所長直接向美國國務院和日本外務省匯報工作、接受指令，“協會”的人員根本無從過問。AIT理事主席薄瑞光，更是早就常住在夏威夷，不進華府的會所辦公。

因此，回到文章的開頭，美、日派駐臺灣的代表處，實質上就是一個有實無名的“大使館”。在臺灣的“外交”版圖里，美國向來是重中之重，AIT臺北辦事處無論是人員編組還是行事規范，都和一般大使館無異。

更有甚之，美國駐外大使是政治任命，但和其他大使相比，出使臺北不必經國會聽證，免去不少“折騰”。但近年來，部分美國國會議員也主張AIT臺北處長需要經國會同意，如果此議成真，就和一個正式大使的派任程序相差無幾了。

AIT臺北辦事處編制有政治、經濟、商務、文化新聞、農業、研究計劃、華語教學，以及主管軍事合作的“技術組”與“聯絡組”。從這個編制就可以看出，美國對臺灣的工作方方面面，無所不包。

軍事、戰略領域的合作，不論斷交前后，都是臺美關系的核心。AIT臺北辦事處的“技術組”與“聯絡組”，前者負責武器系統的采購、維護事宜；后者職司情報交換業務。這兩組在獨立樓層辦公，設有特別的門禁，不是該組成員或獲授權的主管，一概嚴禁進入，兩組人員行事也異常低調。

臺美斷交前，美軍是以“顧問團”形式，派出現役軍官駐臺，斷交后迄1990年代，派駐臺灣的全部是文職官員。直到2004年12月，AIT證實美國將派遣現役陸軍上校衛爾諾（AI Wilner）擔任聯絡組組長，但事實上，衛爾諾已經AIT公開證實前一個月到任。AIT臺北辦事處長楊蘇棣日后也多次公開表示，能促成現役軍官駐臺，是他任內最大的成就之一。

衛爾諾只是臺面上看得到的現役軍官，事實上，過去10年，隨著大陸國力增強，臺灣軍方和美軍的合作快速深化，臺灣媒體已經多次報道，在臺軍的作戰中樞“衡山指揮所”里，已經有常設的美軍聯絡官席位。

除了AIT的常駐人員外，臺灣軍方也在每年最重要的漢光演習中，以“約聘顧問”的名義，請美軍退役將領參與觀摩、指導。出身海軍，曾任美軍太平洋司令的現任國家情報總監布萊爾，就曾經多次率團來臺，對臺灣的軍事實力了如指掌。

除了政治、軍事的合作外，美國在“軟實力領域”下的功夫之深，通常不被注意。當中具有代表性、值得一提的是“國際訪客計劃”（Intemational Visitor），這個計劃要求AIT臺北辦事處的每個單位，在其業務范圍內，發掘有潛力的對象，免費到美國參訪相關政府機關、智庫和非政府組織，傳遞美國經驗，包括記者、年輕學者、研究人員、新生代政治人物和企業家，都是經常被邀請的對象。

比短期國際訪客計劃更高的，還有艾森豪威爾獎學金、傅爾布菜特獎學金等計劃，前者包括連戰之子連勝文、民進黨前立委郭正亮、中信金控董事長辜仲諒，都曾經獲得贊助。事實上，臺灣在政治、經濟、企業、學術乃至文化藝術界的精英，十之八九都是留學美國。

由此可見，為了確保臺灣能長久、穩定地由親美勢力掌握，美國對臺灣精英的拉攏，不分政治立場，遍及各專業領域，網絡之綿密、用力之深，絕非其他國家能夠相比。

臺灣“外交”事務，重要性僅次于美國的是日本。日本交流協會臺北事務所，包含臺籍雇員，工作人員接近百人，和韓國大使館相當，是日本除了駐中、美、俄等大國之外，規模屬于第二級的海外派駐機構。由此可見，對日本外務省而言，“交流協會臺北事務所”非但是個“大使館”，而且還不是一般普普通通的“大使館”。

在日本交流協會網站上公布的組織圖，臺北事務所只設“經濟”和“總務”（秘書）兩個處，但實際情況絕對不這么單純，除了經濟，臺北事務所還包括文化交流和領事事務組，但后者容易被聯想為官方外交關系，因而不被列在組織圖中。同樣被省略、以“隱形”方式存在的，還有最重要的政治組——政治組沒有組長，而是由秘書長親自領導。舉凡對臺灣政界的私下拜會、游說、情資收集，都是由秘書長擔綱。

民進黨執政時，“國安會”秘書長邱義仁自己抓對日關系。為了做好對日關系，他不惜從五十音開始學日文，身邊工作的人全都得跟著上課，據說“國安日文班”的要求之嚴、功課之多，讓跟在邱義仁身邊的人叫苦連天。直到民進黨內留學日本的林成蔚接任國安會咨詢委員，分擔部分對日聯絡工作后，邱義仁才比較放松。

但也正是憑著這樣的苦功，邱義仁和他的“對口”——2001到2003年任職臺北事務所秘書長的垂秀夫結下深厚的交情。這位留學南京大學，在中、港、臺三地都歷練過的外交官，去年8月接掌了日本外務省中國課課長，但據透露，垂秀夫親臺的色彩相當鮮明。

陳水扁執政8年，堪稱達到臺、日關系的高峰。三任日本駐臺代表中，以2005到2008年任職的池田維與扁政府關系最好。光在2007年到2008年一年多時間，池田和陳水扁單獨餐敘就超過3次。比起美國在扁執政末期的不假辭色，陳水扁對日本代表的表現，想必是點滴在心頭的。

臺灣和日本的軍事交流，也起于綠營執政時期。2003年，陸軍出身、長年負責情報工作的退役少將長野陽一，成為第一個派駐臺灣的“武官”。這個職務在臺北事務所不隸屬任何單位，直接對所長負責，對外職銜是“主任”。長野駐臺期間，促成日本退役海軍軍官來臺觀摩“康平”操演，指導臺灣海軍的掃、布雷技巧；也成功讓臺灣的陸軍總司令胡鎮埔訪問日本。

2007年5月，同樣出身陸軍的笠原直樹，接替任滿4年的長野陽一，日本以剛退役的將領赴臺擔任軍事聯絡官的模式，可望就此成為定制。

名實不符的“外交”事務

和臺灣與其他無邦交國家交往模式相比，美、日兩國與臺灣交往的形式最細致、最繁瑣。其他沒有正式邦交的國家，就直接和臺灣互設“民間”性質的辦事處，不再經過任何“協會”中介。

為什么對美、目特別有白手套，而其他國家沒有？原因之一是美、日在與臺灣斷交時，原本使館需要“就地轉換性質”，改隸“協會”。但其他國家，大都是斷交一段時間后，才逐步恢復和臺灣的關系。例如法國1964年和臺灣斷交，1979年先設立“法亞貿易促進會”和“臺北法國文化科技中心”，1988年再合并成“法國在臺協會”。

另一個例子是1965年才獨立的新加坡，起先與兩岸都沒有發展外交關系，到1979年才開辦“駐臺北商務代表辦事處”。在臺灣，熟悉政情的人都知道，臺新關系之深，一度甚至接近“準軍事同盟”，但名義上，新加坡也不過是個“民間”代表處。由此可見，除非兩岸關系發生根本性變化，否則對臺灣而言，“外交”事務的“名”與“實”，永遠是站在對立面的。