大陸三十年反腐斷想

師索

近期中紀委連抓大案要案，氣勢如虹。同時縣級紀委的編制、經費、地位也獲得歷史性提升。然而，在目前反腐力量走強的當口，還需要透過令人喜悅的表層，對已經過去的30年有所反思，對中國反腐的未來有所思考。

政改弱于經改

現在中國大陸紀檢監察體制是照搬了計劃經濟的體制，尚不適應市場經濟的發展。經濟轉向市場化已基本完成，在經濟之上的上層建筑特別是黨的紀檢體制在30年的改革過程中逐漸弱于政府的機構改革，政府歷經五次機構改革，最近提出大部制，雖然還沒有很好擺脫精簡-膨脹的循環問題，但黨的體制改革相比下還慢于行政改革。

歷來文章對改革30年的經驗說得都不夠，而且很多人也沒理解的是，上世紀80年代中國改革模式，實行的是用政治改革推動經濟改革。黨的十一屆三中全會廢除了個人的高度集權，變成了集體領導；通過重建中紀委，黨內有了合理分權；強調了黨內生活民主化，給了全黨示范意義。這三項舉措都是政改推動經改。而到了上世紀90年代政改慢于、弱于經濟改革。

鄧小平1980年關于黨與國家領導體制的改革的“8·18講話”，所啟動的不是管理、技術層面的改革。但現在所有的改革卻都是技術層面的改革，是對“8·18講話”的實質性回避。

這使得從反腐蝕到反腐敗斗爭，搞了30年，結果形勢仍然嚴峻。

“微觀反腐”難治本

過去曾有一段時間我們不承認有腐敗，只承認有不正之風，需要反腐蝕。后來發現不是這個問題了，發現反腐蝕斗爭和糾正不正之風解決不了不斷滋生蔓延的腐敗問題。上世紀80年代初我們用的是反腐蝕斗爭，到了90年代初，才開始正式提出開展反腐敗斗爭。

不過，面對嚴峻的形勢，辦法是通過加大工作強度、烈度來保持高壓態勢。這樣，人員不斷增加，費用不斷擴張，機構不斷擴編，級別不斷提升，但期望的結果并沒有變好，結論仍然嚴峻。

中國歷代統治者的治理方式，大多采用加大威陡力來解決問題。殺一儆百，“殺雞給猴看”成為主要模式。改革開放以來，對腐敗分子的懲處是最嚴的，力度也是最大的，但是至今并沒有收到預期的效果。

打個比方，若一個人平均一年辦三個案子，通過業務提升一年可辦四五個案子，但離平均7個案子的發生率仍有一定距離。較低的查案率，使得每個腐敗分子背后都有數學上計算。河南三任交通廳廳長之所以“前腐后繼”，是有一定的必然性的。馬克思說，為了100%的利潤，權力資本就敢踐踏一切人間法律；有300%的利潤，它就敢犯任何罪行，甚至冒絞首之險。

現在是，宏觀的政治監督抓不了，就抓中觀。中觀不好弄，就抓微觀，結果陷入微觀中。紀委工作細微到發生礦難后下到礦井中親自察看。現在辦案的監督、糾風的監督越來越多了，而政治監督、執行情況監督和黨員權利的監督不到位。監督不了8小時內就抓8小時外；官員本人監督不了，就監督官員的老婆、秘書、子女。

在目標的鎖定存在不合理情況下，這種靠投入更多財力物力人力的高成本方式，有如揚湯止沸，難以持續。若僅是技術層面的提高，不輔之以中觀、宏觀的提升，那么案子辦得再多，也無助于問題根本解決。

不過，監察權力也不能過大，反腐工作不能光用加法。一個不太妥當但可資思考的例子是，明代的東廠、西廠、錦衣衛，對官吏的監督機構一個又一個，但在層層加碼中，監督機構變成了特務組織。

關鍵在于分權

中共十六大期間，時任中紀委書記的吳官正在前任書記尉健行的“源頭治理”基礎上提出了“注重預防”，并在何勇副書記等幫助下著手構建反腐懲防體系。在現任中紀委書記賀國強領導下，紀委進一步抓體制制度建設，并將吳官正的一個注重，演變為“三個更加注重”：“更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設”。

這是現實的需要，但預防腐敗的工作怎么搞，始終面臨著難題。國家預防腐敗局2007年成立了，但其工作方針還不能提出“預防為主”，同時也沒有給自己提供體制改革的試驗田。因此，盡管預防腐敗局做了大量工作，由于受種種條件的制約，預防腐敗工作還不能從體制改革上真正破題。

我們現在對火災、疾病等公共災害形成了以預防為主的體制機制。但在反腐領域還形成不了一個“預防為主”的共識。原因在于腐敗這么嚴重，體制受限這么嚴重，采用標本兼治是一種必須且能夠實際進行的現實選擇。

共識既然難以形成，接下去的工作就難以推進。到底怎么預防，不是依賴“寫在紙上，說在嘴上，貼在墻上”，而是只有制度改革的配套、科學合理的組織體系做支撐才能做到。但沒有共識，不進行試點和形成比較成功的模式，就難以形成“預防為主”的果實。

揚湯止沸不如釜底抽薪！在現有條件下，能抽多少就抽多少，但關鍵是要敢于“抽”。具體到解決腐敗問題上，我們應該走一條“減法”之路，也就是分解黨內權力，特別是機構分權。通過搞試點來探索經驗，尋求從辦案的思維轉向監督的思維，從峻法轉向預防，從事后轉向事前。這種從揚湯止沸到釜底抽薪的轉型是個痛苦的過程，但不走這步不行。

現在實踐中面臨的最大難題是，黨委實行的是“議行合一”的領導體制。在130多年前、馬克思對巴黎公社“議行合一”領導體制的贊揚，成了黨的改革至今難以碰摸的禁區。其實，巴黎公社是面臨戰爭壓力使它采用了“議行合一”體制，其情可原，況且時間很短，最后公社也失敗了。另外前蘇聯也采用了“議行合一”體制、內部權力不分解的模式，最后發生了令人深思的蘇東劇變。

如果考察中國歷史上的監察制度，可發現2000多年前的中國權力結構分置得還是不錯的。皇帝擁有決策權，丞相、太守、縣令擁有從中央到地方的執行權。與此相應，獨立于行政體系的御史臺、監察御史和地方監察官掌有監督權。中國封建史2000多年_較之于西歐，早出現500年、晚結束500年，從某種程度上講、得益于監察制，得益于權力分解得較好。但現在很少有人研究秦漢以來三權分立的歷史遺產，反認為三權分立是西方開的先河。

黨章規定，紀委在黨委領導下工作。現在黨委成為同級紀委難以監督的對象，各級一把手集權程度也超過了建國來的所有時期。其實，權力的本質屬性具有獨占性、擴張性、排他性，這不管什么社會都如此，求解此癥，黨內議行兩權必須分開。

對于黨內分權，80年代有過教訓，即不能在黨內還沒有分權、黨政還沒有分工的情況下就一步到位地實行黨政分開。這會讓黨的肌體還沒有得到切實加強，就面臨黨政分開的巨大挑戰，黨的威信將可能嚴重受損。

黨內如何分權，可向現代企業借鑒。現代企業法人治理結構有董事會（決策）、監事會（監督）和由總經理及各級經理人員組成的執行層（執行），分工明確，相互有制約。

黨的代表大會要有常設機構，要搞黨代會常任制，類似“黨內國會”（毛澤東語）。承擔代表大會閉會期間的決策權力，然后交由黨的執行委員會執行。這樣紀委與執委會不是領導被領導關系，在黨委會的領導下，紀委即可對黨的執行機構進行及時有效監督。這也如同人大與政府間的議行分開，人大閉會期間由人大常委會負責決策，由人民代表大會選舉產生的政府負責執行。

以巡視制度推動體制改革

巡視組是紀檢體制改革和干部人事改革的先遣隊，而非單打獨斗的孤軍。由中央紀委和中組部派員組成的中央巡視組，其主要職責不僅是在技術層面查處問題披露個案，而且應努力發現紀檢監察體制和干部人事制度層面上的主要弊端。

中共十七大報告提出，要建立健全決策權、執行權、監督權相互制約又相互協調的權力結構和權力運行機制。巡視工作就應該側重于發現決策權、執行權、監督權的權力結構到底存在哪些問題，權力運行機制到底有沒有形成相互制約和相互制衡，能不能相互制約和相互制衙，能不能相互協調？巡視制度是體制改革的先驅，它應該把實踐中的經驗上升到理論的層面，用制度化的成果推進整個體制改革，健全和完善黨的紀檢監察體制和干部人事制度，這才是巡視制度最應該發揮的主要功效。

只要往前走，只要不停步，巡視制度就能夠推動我們的體制改革。