“民進國退”，中國開閘壟斷行業

羅科

進入2009年下半年，在經濟復蘇的綠芽初萌，社會尚在爭議經濟走向的時候，中國政府已在醞釀經濟構成從“國進民退”到“民進國退”的大逆轉。

兵分四路調研

6月2日8：30，湖北省鐵路辦、武漢鐵路局、滬漢蓉鐵路湖北公司、武廣鐵路客運專線公司、湖北省鐵路公司、湖北省聯合發展投資公司6個單位的負責人，相繼來到武漢東湖賓館乙所微山湖會議室。此時，國家“消除民間投資的體制性障礙”調研組一行數人已在會議室等候。

寒喧之后，調研組即向6單位負責人講述了國家發改委、央行、鐵道部、建設部等聯合起草的《鼓勵和促進民間投資的20條意見》（下稱《意見》）的相關情況，并就民間資本進入鐵路行業存在的主要體制性和政策性障礙，提請湖北方面給出政策性建議。

在就開放鐵路投資進行一天的溝通后，6月3日，第二撥人走進了同一個會議室。圍繞民間資本進入城市公用事業（供水、供電、污水處理、垃圾處理）的現狀及存在的問題，以及對推進民間資本進入城市公用事業的政策性建議，湖北省發改委、建設廳、物價局、能源集團有限公司、武漢燃氣熱力集團、武漢控股湖北石油天然氣辦公室、武漢二郎廟污水處理廠等10家單位負責人輪番向國家發改委表達了自己的看法。

湖北之行，只是國家發改委牽頭布局“壟斷行業改革”的一步棋。

湖北調研前后，國家發改委牽頭的調研組，赴浙江杭州、臺州等地調研公用事業改革，并就“鼓勵和促進民間資本進入金融服務業”，向地方商業銀行、擔保公司、咨詢公司征求意見。

6月，四川省、深圳市也接待了有著同樣使命的國家發改委調研組。調研組考察發現，即使在社會資本充足和活躍的深圳，醫藥衛生、教育和文化出版等公共服務領域向民間投資的開放程度也不令人樂觀。

根據各地調研情況，6月11日，全國發改委系統2009年投資工作研討班，對《意見》進行了分組討論，形成一稿。

接著，發改委進一步向衛生部、教育部等各部委征求意見。7月，形成《意見》二稿。

據了解，發改委等部委將再進一步磋商后形成定稿并上報國務院。

“近期中央將出臺相關的措施，放開民營企業投資的部分限制，以拉動民間投資。”中國人民銀行行長周小川近日在北大的表態，標志著關于《意見》的信息正式釋放。

政策年中“轉身”

國家對4個地方進行4個領域（包括壟斷行業、公用事業、公共服務）的調研，有著直接的現實壓力。中國宏觀經濟政策迫切需要從上半年通過“政府投資加國企擴張以保增長”轉型到通過“民間投資加體制改革保增長后勁”。

去年下半年，在國際金融危機要掩覆中國陸地時，中國迅速啟動了4萬億規模的投資。“出手要快，出拳要重”，國務院總理溫家寶當時多次督促手握投資大權的部委。

暴雨般的中央“救市”資本下撥后，本意想起“四兩撥千斤”的作用，即以政府投資帶動更多的民間投資，但結果卻造就了“國進民退”的僵局。

今年首季，面向中小企業的直接放貸僅占貸款總額的不足5%。同時，民間投資只占到城鎮投資總量的48%，增速比城鎮國有及國有控股投資低13.5個百分點。

政府投資多數是投資邊際收益較低的項目，民間投資只被允許進入一些過剩的、不獲利的產業，而國企借助各種地位，在優勢產業高歌猛進。

7月底，中國民間投資素來最優的浙江省向國家發改委投資司匯報，上半年，交通、能源、農水等政府主導性投資項目高位運行，但制造業仍在低谷徘徊，民間投資啟動跡象還不明顯，企業家信心指數和企業景氣指數仍處于近10年來低點。

建設部政策法規司副司長徐宗威日前表示，去年以來在公用事業領域，出現了政府投資對民間投資的“擠出效應”，“但在目前的公用事業投資規模基礎上，即使再擴大1倍，達到2萬億，也很難說完全解決了需求”。

對于“上半年信貸投放量超過7萬億元，導致資產價格出現泡沫傾向”的社會輿論，金融系統人士認為有失偏頗：“正是當前對民營企業的部分限制性規定，導致企業在投資過程中，由于沒有更廣泛的選擇，結果在允許的范圍內一哄而上，導致部分產能過剩和資產泡沫；而在不允許投資的范圍內造成壟斷企業缺乏活力，造成供給不足。”

國企的強勢擴張，也促使國家發改委專門召開了各司局負責人碰頭會，國家發改委一位官員透露：“每個司局花5～10分鐘時間講述各自領域近況，很多司局都表達了對全面‘國進民退的擔憂，痛斥一些國企的蠻橫強勢。”

之后，國務院緊急行動。5月25日，國務院下發《關于2009年深化經濟體制改革工作的意見》，首次提出改革過程中拓寬民間投資的領域和渠道，對壟斷行業進行改革。

“但上半年經濟未能觸底回升，觸及壟斷體制的改革沒能推出。”一位國家發改委人士說，當6月份的經濟數據出來后，中央總算稍微松了口氣，可以調轉車頭，啟動民間投資。“只有民間投資能接力政府投資，中國才可能避免經濟的W型波動。”

部門分歧仍在

針對體制門檻與財稅是制約民間投資增長的兩大關鍵因素。《意見》提出了可操作性建議。

對于體制障礙，《意見》明確提出，凡能夠實行市場化經營的，要公開市場準入范圍和標準。

其中，修訂出臺《政府核準的投資項目目錄（2004年）》，起草企業投資項目核準和備案管理條例。大范圍下放項目投資核準權；同時要求各地方主管投資的部門也要盡量下放核準權限，擴大地方政府的備案管理范圍。

“現在有些壟斷行業可以跟你講上12個小時，擺出1000條理由，就是不讓其他人進入他們的領域，就是要維護他們的既得利益。”中國社科院經濟所研究員張卓元介紹，當年面對生產資料價格“雙軌制”的既得利益，國務院就是通過修訂價格目錄，規定哪些價格政府管，哪些價格政府不管，并把大量生產資料價格歸入政府不管的范圍。

在具體政策上，《意見》明確規定，小型及微型金融機構應由民間資本主導，適度引進國有金融機構和國外機構作為戰略投資者，變股權結構門檻為加強管理團隊資質監管。提出給民間金融法律身份，即修訂《貸款通則》和出臺《放貸人條例》，從法律上明確界定非法定吸收公眾存款、非法集資和正常民間借貸的界限，使民間借貸陽光化。

投資范圍放開后，接下去就是財政稅收的支持。“壟斷、公共服務等領域價格都是管制的，進來了也賺不了錢。”中國社科院經濟研究所宏觀經濟研究室主任張曉晶表示，如果沒有價格、金融、財稅等政策調整與支持，民間資本仍找不到這些領域的商業利益。

《意見》提出，民營企業利用稅后利潤進行再投資和技術研發，今、明兩年內可享受一定程度的稅收抵免。民間投資用于國家鼓勵類項目，進口國內不能生產的關鍵設備、原材料及零部件時，減免征收進口關稅和進口環節增值稅。清理涉及民間投資的各項行政事業性收費，降低收費標準等。對包括小額貸款公司在內的農村新型金融，參照農村信用社改革稅收優惠政策，按營業稅3%征收，所得稅3年內減半征收。對小額貸款公司實行與村鎮銀行同等的財政補貼政策。

前述國家發改委人士看過《意見》草案，據他透露，民間投資范圍的放開因屬于原則性問題，部委共識較大，主要是央企方面存在阻力，可能落實難。《意見》中部委角力的焦點反而是民間投資準入的財稅政策，特別在保障財政收入增長的情況下，要降低財稅門檻，財稅部門有一定的憂慮。因而這塊還存在不確定性。

一個國家的稅收是來自于財產、資源還是來自于企業運行，決定著該國的經濟活力。中央黨校周天勇教授牽頭的“中國財稅結構課題組”發現，中國的房產稅占總稅收的1%多點；對石油、煤炭等資源征稅很少，財產稅幾乎沒有，國家的絕大部分稅來自于企業。“在這個稅收結構下，辦企業可能還不如投資十幾套房子獲利多。”

盡管《意見》含有眾多具體性政策，但見證了民營經濟多年曲折的中國民營經濟研究會會長保育鈞對此僅持有限的樂觀態度，“以前類似的政策不是沒有，但效果不大”。