農(nóng)村水利工程管理制度改革探討

張　軍

摘要農(nóng)村水利工程是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎設施，水利工程管理制度改革是農(nóng)村社會改革的一個重要組成部分。分析了農(nóng)村水利工程管理制度改革的主題和方向，探討了農(nóng)民作為農(nóng)村水利工程投入和管理主體的相關(guān)問題。

關(guān)鍵詞農(nóng)村水利；管理制度；改革

中圖分類號S277.7文獻標識碼A文章編號 1007-5739（2009）06-0240-01

1農(nóng)村水利工程特性

農(nóng)村水利工程在國民經(jīng)濟和農(nóng)村社會發(fā)展中占有極其重要的地位，與其他農(nóng)村基礎設施相比具有本質(zhì)和內(nèi)涵上的不同，與大中型水利工程相比也有其固有的基礎性、公益性、系統(tǒng)性、壟斷性、政策性、經(jīng)營性、區(qū)域性等特性。

農(nóng)村水利工程是農(nóng)民抗御自然災害，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、農(nóng)民生活和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的重要基礎設施，在整個國民經(jīng)濟發(fā)展中具有很強的“基礎性”作用。這些工程點多、面廣、量大，遍布鄉(xiāng)村每一個角落，它們既是水利系統(tǒng)工程的堅實基礎，又與農(nóng)村道路、供電、交通、農(nóng)業(yè)等基礎設施協(xié)同構(gòu)成農(nóng)村社會化服務體系。

目前，絕大部分農(nóng)村水利工程承擔著農(nóng)田灌溉、生活供水和水產(chǎn)養(yǎng)殖等興利職能，也承擔著防洪抗旱、除澇降漬、治堿防病等除害減災職能，具有較強的公益性，但同時也兼有經(jīng)營性。農(nóng)村水利工程作用從表面上看，都是比較單一的。但是從水文規(guī)律上講，地表水之間、地下水之間、地表水與地下水之間都是相互關(guān)聯(lián)和互相作用的。因此，按照水文規(guī)律和規(guī)劃原則所設計興建的這些工程，在水事運作上也必然是相互關(guān)聯(lián)的，具有明顯的系統(tǒng)性。

水資源是一種特殊資源，雖然可以在一定條件下再生，但是也需要上萬年的時間。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，水資源的供需矛盾將不斷加劇，目前已由農(nóng)村爭水現(xiàn)象擴延至城市爭水，甚至國與國爭水。這種矛盾出現(xiàn)以及發(fā)生的社會沖突，在一定程度上促使水資源和水工程所有權(quán)產(chǎn)生壟斷性。受水資源壟斷性的影響，加上地形、地域等因素的限制，多數(shù)農(nóng)村水利工程也具有天然壟斷性。

2農(nóng)村水利工程管理制度改革

研究農(nóng)村水利工程管理制度改革有關(guān)政策，不妨先以一般企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革為參照作一比較和分析。與之相比，基于三方面考慮：一是兩項改革都是在公有制為主體、多種經(jīng)濟成分共存的基本經(jīng)濟制度下進行，有相似之處；二是企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革在我國開展較早，已探索和總結(jié)出許多可借鑒的經(jīng)驗；三是改革的切入點都涉及“產(chǎn)權(quán)”歸屬問題。但兩者在本質(zhì)、內(nèi)涵和表現(xiàn)形式等方面又有所不同。

農(nóng)村水利工程管理制度改革與一般企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革性質(zhì)的不同，導致兩者所遇到的問題和改革的方法、手段、步驟都不一樣。因此，進行農(nóng)村水利工程管理制度改革，不能完全硬搬企業(yè)的做法，應在借鑒其成功經(jīng)驗的基礎上，進一步認真分析農(nóng)村水利工程自身所具有的特性，從而找出解決問題的答案。農(nóng)村水利工程管理制度改革，應以水資源國家所有為基礎、以水資源有償使用為前提、以農(nóng)民受益和工程可持續(xù)利用為目的，穩(wěn)妥開展，逐步推進。做好這一工作，首先，要明晰工程所有權(quán)和使用權(quán)；其次，根據(jù)工程的不同類型組建相應的用水合作組織，確定管理主體或法人主體，切實加強工程運行管理及維護；最后，站在農(nóng)村水資源可持續(xù)利用和高效利用的戰(zhàn)略高度，對農(nóng)村各種水源進行綜合規(guī)劃和合理配置。這是改革的大方向。當前，多數(shù)農(nóng)村水利工程產(chǎn)權(quán)屬“國家和集體”所有，中央、地方、農(nóng)民三者都有份，這就造成所有者“缺位”、產(chǎn)權(quán)不清、責任不明等問題。解決主體問題，實現(xiàn)由無主向有主轉(zhuǎn)變，必須先從明晰產(chǎn)權(quán)入手，通過產(chǎn)權(quán)劃分和水權(quán)分配來確定工程管理主體，并明確其責權(quán)利關(guān)系。

農(nóng)民始終是農(nóng)村水利事業(yè)發(fā)展的主體。尊重農(nóng)民意愿，依靠農(nóng)民力量，合作興辦水利，是發(fā)展農(nóng)村水利事業(yè)的基本原則。但政府要做好引導、扶持、監(jiān)督、服務4個環(huán)節(jié)。對小微型農(nóng)村水利工程要按照“誰投資、誰所有、誰收益”的原則，廣泛吸納社會資金，調(diào)動農(nóng)民群眾和社會各方積極性。各級政府要在政策支持、法律保護和資金補助方面給予支持和保障；對大中型水利工程，首先要做好工程的定位工作，即把工程定性分為公益性、經(jīng)營性和兼有二重性的3類，然后按照“管養(yǎng)”分離的政策，明確投資主體或法人主體。第1類公益性工程（如堤防、排澇等）的投資，應根據(jù)公共財政制度，明確納入各級財政預算，實行收支兩條線；第2類經(jīng)營性工程，明確定性為管理主體（或法人主體）實行自負盈虧、自我經(jīng)營、自我發(fā)展；第3類兼有二重性的工程，也就是既承擔著防洪、排澇、生活供水等公益性職能，又承擔著發(fā)電、工業(yè)供水、綜合經(jīng)營等經(jīng)營性職能，這類工程的投資應按照以上2類工程明確劃分投資主體，但更應注重調(diào)動法人主體和受益群眾的積極性。

根除喝“福利水”、“大鍋水”的弊端，實現(xiàn)工程良性運行，就必須在管理體制上下功夫，改過去無制管理為有制管理，完善和建立健全各項政策法規(guī)體系和用水管理制度。首先，制定與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的政策法規(guī)體系。如水資源管理條例、節(jié)約用水條例等。其次，建立層層模擬法人主體負責制和模擬市場買賣制度。目的是通過建立模擬法人“主體化”、獨立核算“企業(yè)化”、層層買賣“市場化”、承諾服務“透明化”的用水模擬市場運作機制，有效杜絕“人情水”和“福利水”。這種做法最大優(yōu)點是以水交易為手段、以利益驅(qū)動為紐帶、以工程良性運行為目的，充分調(diào)動各方積極性和管水人的主觀能動性。再者，建立合理的水價形成機制，促進節(jié)約用水。要在逐步實行用水總量控制和農(nóng)戶定額管理的基礎上，建立合理的水價運行機制，用經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)和促進節(jié)約用水。同時，還要逐步建立水利基金籌措制度、灌溉用水制度、工程運行管理等制度，使它們相輔相成，形成聯(lián)合機制，進而有效保證農(nóng)村水利工程的良性運行和持續(xù)利用。

農(nóng)村水利工程管理制度改革，必須結(jié)合國情、縣情和區(qū)情，將指導思想定位在進一步鞏固和發(fā)展農(nóng)村水利基礎設施建設上。政府應加大對農(nóng)村水利的財政轉(zhuǎn)移支付力度，加強宏觀調(diào)控、引導、扶持、服務和監(jiān)督工作，做到“有進有退”、“有所為有所不為”；農(nóng)民應始終明確自己是農(nóng)村水利工程投入和管理的主體，積極適應市場經(jīng)濟的要求，不斷提高自身素質(zhì)，加強工程運行管護，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，實現(xiàn)增產(chǎn)、增效和增收；水行政主管部門要始終高度關(guān)注改革的動向，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，不斷總結(jié)新經(jīng)驗并予以推廣，以促進農(nóng)村水利事業(yè)持續(xù)發(fā)展。