經濟特區立法與省直管市縣體制改革研究

程良波 吳風華

[摘要]完善省直管市縣管理體制是省第五次黨代會確立的海南四大重點改革之一,以省委五屆三次會議通過《中共海南省委關于進一步完善省直管市縣管理體制的意見》為契機,我省已全面拉開了進一步深化、完善省直管市縣管理體制改革的序幕。在新一輪以體制機制創新為主要推動力的省直管市縣管理體制改革中,如何用好建省初期中央賦予海南經濟特區較大的立法權,以科學發展觀為指導,積極探索適合海南發展的更具活力的體制機制,促進海南又好又快發展,是事關改革成敗的關鍵。本文將從幾方面對此問題作一初步探討。

[關鍵詞]經濟特區立法 體制改革 省直管市縣

一、海南進一步完善省直管市縣體制的路徑選擇

1988年,海南建省辦經濟特區之初,就在全國率先建立了省直管市縣的行政管理體制,由省直接領導和管理18個縣市,中間不設地區一級。20年的實踐證明,海南實行省直管市縣體制,減少了行政成本,調動了各市縣的積極性,有力地推動了海南經濟的發展。然而,隨著改革開放的深入推進,行政管理權力過多于集中在省直部門,市縣缺少應有的權力和活力的弊端漸漸顯露。進一步完善省直管市縣管理體制,賦予市縣地級市的行政管理權,把市縣能辦的事交給市縣,增強區域發展的活力,是構建更具活力的體制機制、加快海南發展的迫切需要。

2007年4月,省第五次黨代會把完善省直管市縣管理體制確立為海南四大重點改革之一。2008年4月,胡錦濤總書記在海南視察時,也明確指示海南要“著眼于轉變職能、理順關系、優化機構、提高效率,搞好地方政府機構改革,完善省直管市縣的管理體制”。

為落實胡錦濤總書記的要求和省委五屆三次全會的統一部署,2008年7月海南省委五屆三次全體會議通過了《中共海南省委關于進一步完善省直管市縣管理體制的意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》對完善省直管市縣管理體制的指導思想、基本原則和主要目標、對省和市縣兩級政府的職責進行了明確界定。根據《意見》規定,海南省政府及所屬部門盡量減少具體事項審批,集中力量履行規劃發展、政策指導、統籌協調、執行和執法監督的職責。對市縣則最大限度地下放管理權限,將市縣政府及其所屬部門應該行使的行政管理權,還權于市縣;將地市級政府及其所屬部門行使的行政管理權,下放給市縣;將部分屬于省政府及其所屬部門行使的行政管理權,根據海南現階段的發展需要,通過行使特別立法授權等法定程序,下放市縣政府行使。對于經濟管理事項,能放則放;對于社會管理事項,考慮到市縣承接的能力不同,下放行政管理事項沒有搞一刀切,對海口和三亞兩個地級市實行了區別對待。《意見》決定第一批向市縣下放權力177項,還有20項待省人大常委會修改相關法規后再下放。

二、進一步完善省直管市縣體制必須用好經濟特區立法權

進一步完善省直管市縣體制必須用好經濟特區立法權,充分發揮海南經濟特區立法權的優勢,以《中共海南省委關于進一步完善省直管市縣管理體制的意見》精神為指導,發動群眾,在深入調研,反復推敲的基礎上,對現行實施的各項法規、規章和條例進行梳理,修改和完善,或根據實際需要創設新的法律。以保證省直管市縣體制改革依法順利推進,鞏固省直管市縣體制改革的各項成果,促進海南又好又快發展。

1988年4月13日,七屆全國人大一次會議審議了國務院建立海南經濟特區議案,除了決定將海南島列為經濟特區外,還“授權海南省人民代表大會及其常委會,根據海南經濟特區的具體情況和實際需要,遵循國家有關法律、全國人大及其常委會有關決定和國務院有關行政法規的原則制定法規,在海南經濟特區實施,并報全國人大常委會和國務院備案。”這就是全國人大授予海南經濟特區較大立法權的完整內容。

經濟特區作為改革開放的試驗田、排頭兵的地位和作用,決定了特區立法權具備以下特殊屬性:一是試驗性。就是先行探索立法,保障改革開放的順利進行,并為今后的完善和發展留下空間。同時,為全國立法提供經驗和可供選擇的模式。二是突破性。就是突破國家法律的某些規定,解決影響改革開放的體制障礙。三是創制性。就是在國家尚未立法的領域,以法律規范創建新的體制機制,營造更為寬松、更為靈活、更為自由發展的法律環境。特區立法權的特有屬性決定其價值在于先行權、試驗權、創制權、變通權,是體制創新、擴大開放、深化改革、加快發展的主動權。因此,必須倍加珍惜,全力用好,為特區新一輪發展提供支撐和保障。

經濟特區立法也是特區改革發展重大決策的一種基本形式,是特區改革發展的重要支持和保障,這種法制支持和保障是帶有根本性、全局性、基礎性的。立法引導和推動省直管市縣體制改革發展決策的實施,將改革的“破”與立法的“立”有機結合起來,有利于克服和避免新舊體制交替過程中混亂無序狀態的出現,使省直管市縣體制改革活動依法有序進行。與此同時,特區立法要適時總結海南實施省直管市縣體制改革20年來的實踐經驗,用法規形式把省直管市縣體制改革的成果固定下來,及時實現改革政策和措施的法律化、制度化,并解決改革中出現的新情況、新問題,樹立改革權威。

三、運用經濟特區立法權完善直管市縣體制改革的具體內容

根據《中共海南省委關于進一步完善省直管市縣管理體制的意見》的規定,進一步完善省直管市縣管理體制的指導思想是:以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導,深入貫徹落實科學發展觀,按照權責相統一、財力與事權相匹配以及決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求,科學劃分省和市縣兩級政府職責,著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能,著力提高市縣推動經濟社會發展的積極性和能力,促進海南又好又快發展。必須遵循的基本原則是:一是有利于促進發展;二是有利于政府職能轉變;三是有利于提高行政效能;四是有利于服務群眾。按此要求,為配合省直管市縣管理體制改革的順利實施,經濟特區立法必須把握從以下幾個重點。

(一)關于行政權力配置的立法

海南完善省直管市縣管理體制改革的目標是轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能,著力提高市縣推動經濟社會發展的積極性和能力,促進海南又好又快發展。此次改革實現該目標的主要手段是權力下放,海南省政府及所屬部門盡量減少具體事項審批,集中力量履行規劃發展、政策指導、統籌協調、執行和執法監督的職責。對市縣則最大限度地下放管理權限,將市縣政府及其所屬部門應該行使的行政管理權,還權于市縣;將地市級政府及其所屬部門行使的行政管理權,下放給市縣;將部分屬于省政府及其所屬部門行使的行政管理權,根據海南現階段的發展需要,通過行使特別立法授權等法定程序,下放市縣政府行使。根據上述改革思路,省、市(縣)兩級政府都要對現在執行的各項涉及本部門的法規、規章和條例進行認真的清理和審查,該修改的要修改,該完善的要完善,該新設的要抓緊時間設立。最后報省人大審議,在全國人大賦予的經濟立法權限范圍內審批通過。

行政權力配置創新不僅指省、市(縣)兩級政府權限的合理劃分,還包括政府與市場,政府與社會職能的重新界定。完善省直管市縣管理體制改革不單是省政府要給市(縣)政府下放管理權限,調動市縣政府的積極性和創造力,促進縣域經濟的發展;同時也需要政府給市場、給社會放權,真正實現海南建省初期提出的建立“小政府,大社會”的社會架構的初衷。因此,對于《意見》決定第一批向市縣下放的197項行政權力,有哪些是可以再放給市場、放給社會的,的確是一件很值得商榷的事情。而除了197項行政權力外,還有哪些權力是政府應該交還給市場,還有哪些社會職能政府沒有承擔起來的也是需要認真研究的。這也是轉變政府職能,建立服務性政府,實現政府管理由行政管理向公共管理轉變的必然要求。政府與市場、政府與社會權力創新配置的結果最終需要以立法的形式確定下來,才能成為社會普遍遵守的規范。

(二)關于行政權力監督的立法

此次完善省直管市縣管理體制改革的重點是下放權力,權力下放也就意味著責任的下放,目的是建立省與各市縣權責明確的管理體制。權力需要責任來約束,更需要強有力的監督機制確保權力的行使不會偏離人民授權于政府的初衷,甚或于成為某些不法之徒以權謀私的工具。這也是此次以權力下放為主,完善省直管市縣管理體制改革能否成功的關鍵。

對行政權力監督的立法應體現以下幾個層次:

1.立法監督

由于行政立法主體的多層次性和立法內容的廣泛多樣性,因而,在實際生活中出現了行政機關所立之法相互矛盾、相互重疊的現象,甚至出現了行政機關超越自己的立法權限進行立法、所立之法和國家的憲法、基本法律相抵觸的現象,直接給公民和有關組織的權益造成了嚴重的損害。為了防止行政機關濫用立法權,保護公民的合法權益,必須對行政立法進行監督。因此在以權力下放為主的行政權力重新配置的行政立法過程中,必須加強立法機關的立法監督。

2.執法監督

根據《意見》規定,此次權力下放市縣后,省政府及所屬部門盡量減少具體事項審批,集中力量履行規劃發展、政策指導、統籌協調、執行和執法監督的職責。執法監督有多個層次,既包括立法機關對行政機關的執法監督,也包括上級行政機關對下級行政機關的執法監督,還包括人民群眾及社會輿論對行政機關的執法監督。在這次完善省直管縣體制改革中,如果這三個層次的監督都能到位并發揮應有的作用,體制改革必將收到事半功倍之效。

3.司法監督

行政權在國家權力中是一種最龐大的權力,按照權力制約的原理,就要有與之相應的權力加以制約。為此,除了從立法上控制、執法程序上規范外,司法監督就是最不可缺少、最重要的制約手段。立法監督和執法監督都是特定機關的主動監督,司法監督是一種被動監督和事后監督,是人民群眾行使監督權的主要手段。在完善省直管縣體制改革中,必須加大司法監督的力度,各級法院也要認真貫徹《中共海南省委關于進一步完善省直管市縣管理體制的意見》精神,制定從司法監督角度促進省直管市縣管理體制的具體措施。

(三)關于進一步完善政府公共管理職能的立法

2008年4月,胡錦濤總書記在海南視察時,明確指示海南要“著眼于轉變職能、理順關系、優化機構、提高效率,搞好地方政府機構改革,完善省直管市縣的管理體制”。胡總書記的指示為海南完善省直管市縣的管理體制指明了明確的目標,這次大規模的權力下放僅僅是針對海南省直管市縣管理體制存在的突出問題確立的第一階段的工作目標。而長期目標還是要落實到胡總書記提出的“轉變職能、理順關系、優化機構、提高效率”四個重要方面。因此,如何結合海南實際,進一步完善政府在公共管理領域應承擔職能的立法就顯得至關重要。

在當代社會,政府職能轉變的一個重要趨勢就是由傳統的行政管理向公共管理的轉變。傳統的行政管理是政府對社會實行全方位、多層次、寬領域的全面的直接管理,而公共管理要求壓縮政府經濟職能與社會職能,實現經濟管理的市場化與公共服務的市場化。政府應該提供基本公共產品,放手讓市場與社會提供私人產品。政府公共管理職能主要應在以下幾個方面行使:

一是積極建立市場規則,完善市場秩序,規范市場行為,盡量為各類市場主體創造公平競爭的市場環境。

二是提供市場所不能提供的公共物品,解決市場不能或不愿解決的公共問題,如提供公共安全、環境保護、發展基礎教育和終身教育。

三是投資于基本的社會服務和基礎設施。

四是解決市場不能解決的社會政治問題,如建立社會保障機制,通過社會轉移支付和再分配,促進社會公平。

五是有效地實施宏觀經濟管理職能,運用經濟手段、法律手段和行政手段調節經濟運行,實現充分就業和經濟持續發展。

從制度和立法層面看,實現從傳統行政管理制度向公共管理制度的轉變,建立政府公共管理制度要從如下幾個方面進行:

一是要加強人大工作立法,樹立人民代表大會的權威,充分發揮人民代表大會作為最高國家權力機關的作用,加大人大對一府兩院工作的監督,加大人大在重大事項決策方面的力度和范圍,約束行政立法的范圍和數量,并加強對行政立法和執法的監督。

二是要健全對行政領導與公務員的法律監督,進一步完善《國家公務員法》及相關的配套法規;盡快完善對領導者的經濟責任審計制度、領導者決策責任追究制度和用人失察責任追究制度。

三是要細化部門預算,實行績效預算和零基預算,實行國庫集中支付制度,對政府預算資金的使用實行全過程的監督,建立公共財政體系。

四是要制定《行政程序法》,規范政府行政行為,同時徹底清理政府對社會經濟活動的各種前置式審批,除保留政府必要的經濟與社會管制外,各種審批制度均應改為自動登記制,不能改為自動審批制的,要改為專營權拍賣制或經營權招標制,對政府壟斷領域要實行市場化改革。

五是要建立公共管理的績效管理制度,通過科學的績效管理制度(如設立績效目標、進行績效考評、建立績效誘因機制等),促進公共管理績效的提高。