我國發行地方政府債券的必要條件研究

[摘 要]本文分析了我國允許地方政府發行債券的主要必要條件，分別是地方政府的信用評級體系、地方政府債券的保險機構建設、債券發行規模控制和政府破產善后處理問題等。本人認為，如果我國要修改《預算法》允許地方政府獨立發行債券，必須從上述三個方面進行制度建設。

[關鍵詞]地方政府債券 政府信用評級 債券保險 政府破產

作者簡介：胡鳳鳴（1978-），河南陽光國際貿易有限公司財務部經理。

一、關于發行地方政府債券的爭論

20世紀80年代末至90年代初， 許多地方政府為了籌集資金修路建橋，都曾經發行過地方債券。但這一行為在1993年被國務院制止了，原因乃是對地方政府承付的兌現能力有所懷疑。1994年頒布的《預算法》第28條，明確規定“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。但90年代以來我國城市化進程的快速發展，導致城市基礎設施需求大幅增加，在分稅制財稅框架下，僅靠各城市政府的財力是無法完成龐大規模的基礎設施建設的。于是一些地方政府采取“準市政債券”的方式進行融通，即有地方國資委成立基礎設施建設國有公司，由國有控股公司發行企業債券，比如上海城市建設投資公司模式等。事實上，許多地方政府都存在巨額債務，但在“不允許發債”的條件下，地方債務反而被隱形化了。一些學者認為我國應該改革《預算法》相關條款，允許地方政府發行市政債券，一來給與地方政府一定財政自主權，進行地方基礎設施建設，二來可以將地方政府負債顯性化。但也有學者對地方政府的信用表示憂慮：“救災款、社保資金都敢挪用，何況地方債券？”

2009年3月在人大會議上討論的《國務院關于安排發行2009年地方政府債券的報告》，擬由中央政府代替地方政府發行債券。這是在現有《預算法》框架條款不變的情況下的權宜之計和變通行為。這種行為并不是地方政府獨立發行債券，而是由中央政府做擔保，其缺點是資金的償還責任不明確，尤其出現問題后的責任不明確。但這種行為也說明，我國地方政府融資方式多樣化已經迫在眉睫。研究我國發行地方政府債券的必要條件是迫切需要。

二、美國發行市政債券情況分析

美國各州以及州以下市政機構發行的債務稱為市政債券（Municipal Bonds），發行市政債券的地方政府在發行時需要指明其所確定的償還本金和利息的固定日期。目前，美國市政債券市場已經成為美國各州政府以及下屬機構籌集公共事業所需資金的重要市場。美國市政債市場與股票市場、國債市場以及企業債市場并列為美國四大資本市場。

美國市政債券滿足了公共部門、公共項目大規模、長期性、低成本資金的需求。從所籌資金用途來看，美國市政債券主要用于公益事業，機場、公路、大學、醫院、住房、環境設施、經濟開發以及慈善服務等目的，為美國地方政府的公用事業提供了大量低成本的長期資金。

美國市政債券絕大部分獲得了聯邦政府或者地方政府的稅收優惠。這是美國市政債券的顯著特征之一，但對此也存在著某種爭議。根據投資者所享受的稅收優惠的不同種類，市政債券可以被劃分為以下三類：第一類是享受免聯邦稅的市政債券。第二類是享受選擇性最低稅率優惠的市政債券。第三類是享受州政府稅收優惠的市政債券。投資某些市政債券所獲得的利息雖然不能享受美國聯邦稅收優惠，但是可以享受州政府的免稅優惠。

三、發行市政債券的必要條件

我國《預算法》不允許地方政府發行債券是有一定道理的。第一，有利于中央政府統籌考慮國家的宏觀財政和貨幣政策。許多理論研究和實踐都表明，經濟轉軌國家的政府普遍存在預算軟約束的問題。同樣，在中國逐步實現由計劃經濟向市場經濟轉軌過程中，地方政府的自我約束力也不夠強，有著無限擴大支出的偏好和沖動，決策責任機制的不健全和法律約束的缺位是誘發這種現象的重要原因。不允許地方政府發行債券，就不存在如何在國家宏觀調控框架下控制和監管地方政府債券的問題。第二，地方政府的償債能力問題。就目前的官員考核體系來說，官員很容易擴大政府支出，建設政績工程。這種背景下，現有約束機制很難保證地方官員發行債券數量和質量的控制。因而很可能造成濫發地方債券的結果，甚至有地方政府破產的危險。近年來，美國個別經常使用發行市政債券融資的縣政府出現了破產。第三，官員腐敗問題。在當前的官員考核和治理架構下，官員腐敗是中央政府和人民群眾都深惡痛絕的事情。如果允許地方政府發債，那么很容易導致新的腐敗現象。

因此，如果我國要允許地方政府發行債券，必須在幾個方面進行改革：

第一，地方政府的信用評級體系。國家發行債券，在國際資本市場上有對主權國家進行的信用評級；企業發行債券，有企業信用評級。同樣，地方政府發行債券也必須進行信用評級。這里有兩方面問題。一是我國信用評級體系的問題，包括評級機構小而雜，總體水平不高，難以形成權威；市場運作不規范，一些評估機構以不正當的手段搶奪市場，使評級結果成為一種可以買賣的商品；我國信用評級機構的獨立地位尚未完全確立，行政主管部門對評級結果有一定的人為控制等。二是我國地方政府的信用本身。我國地方政府大都存在巨額債務，但地方政府行為本身又不公開透明，甚至想知道地方政府具體有多少債務都很困難。因此，如果允許地方政府發債，一定要實現我國地方政府行為的公開透明化，建立健全信息披露機制，以及信用評級體系的權威化。

第二，債券保險機構的建立和完善。存在在外部信用增級手段中，債券保險是目前應用比較廣泛的方法。現在，幾乎一半的市政債券都為其按時還本付息向私人保險公司申請保險。自1971年美國的AMBAC保險公司提供第一份債券保險以來，市政債券保險業務開始穩步發展。在1986年美國稅收改革法案出臺之前，外部增級方法中債券保險大約占20%，而同期采用信用證支持的大約在 10%左右，政府主辦的保險項目支持大約占4%左右。債券保險在1998年達到了高峰，占50.7%。債券保險的推出使得市政債券市場有了很大的發展。迄今為止，美國已經有四家主要的Aaa級的債券保險商（AMBAC，FGIC， FSA，MBIA）占據了債券保險市場的主要份額，他們在不同類型的發行市場中提供專業化和差別化的服務，形成了一個競爭比較充分的市場。相反在我國，如果要推出地方政府債券，一定要建立并逐漸完善地方政府債券保險機制，僅僅依靠地方政府信用保證是不夠的。

第三，發債規模的額度控制和地方政府破產的處理問題。如果允許我國地方政府發行債券，那么一定存在地方政府破產的可能性，因而一定要做好地方政府發債規模的控制和地方政府破產后的處理，包括中央和地方的責任分擔、地方官員的懲罰標準、地方政府財政的再運轉等。否則，匆忙允許地方政府發行債券而不考慮其后果，有可能出現地方政府破產導致的社會不穩定問題。

上述三個問題是我國發行地方政府債券時必須優先考慮的問題。只有把上述問題事先考慮并解決了，才能考慮修改《預算法》有關條款，允許地方政府發行債券。

參考文獻

[1]樊麗明、李齊云等，《中國地方財政運行分析》，經濟科學出版社，2001年