農村公路養護管理初探

何振東

[摘要]隨著農村公路改造工程的全力推進,目前農村公路已有很大的發展。在養護資金安排上,由省、市交通主管部門切塊補助一部分,不足部分由地方自籌解決,但實際上地方自籌部分非常少,不能滿足需求而使農村公路養護處于非正常狀態。如何加強管養工作已擺在我們面前,為此,在結合國家有關政策和對現狀進行深入調查的基礎上對農村公路管養工作進行初步探討。

[關鍵詞]農村公路養護 管理

1 合理界定農村公路行政等級,實行依法養路是做好農村公路養管工作的前提

《公路法》第八條規定縣道由縣建縣管縣養、鄉道由鄉管鄉養,而近幾年投巨資建設的通村公路沒有明確管理責任主體。在目前這種占很大比例的通村公路管理責任主體不明確和養護無法律依據的情況下,對農村公路管理養護的合理定位是依法管理的前提和基礎,有必要對農村公路行政等級進行適當調整,將通村公路調整到鄉道,使改造好的通村公路有明確的管理養護責任主體,養護有法律依據。

根據農村公路的功能特點和實際情況,農村公路在公路行政等級體系中應是縣道、鄉道和村道的總稱。

按照縣道、鄉道、村道的定義結合實際情況,我們認為鄉通行政村的公路應列入鄉道公路。

把村道公路界定為行政村聯接自然村以及不屬于鄉道以上的公路,主要是因為通行政村公路調整為鄉道公路后,農村公路中還有最底一個層次的公路,即行政村與自然村之間聯接,以及不屬于鄉道以上的公路,目前這部分公路大部分為無鋪裝路面的公路,因此將其列入村道公路,是比較符合現狀的。

根據上述有關農村公路的界定,按照“統一領導、分級負責”的原則,進一步明確各級政府對農村公路養護管理的職責,著重建立“縣、鄉、村三級養管體系”。對縣道養護由縣級人民政府負責,對鄉道養護由鄉(鎮)級人民政府負責,對于村道的養護由村委會自行負責。

2 建立正常的資金投入機制是做好農村公路養管工作的基礎

2.1要建立養護資金的籌措機制

根據養護正常需要和《公路法》有關規定,各級政府應依法負責籌措農村公路養護資金,建立養護資金籌措保障機制,以滿足農村公路長效養護管理的資金需求。農村公路養護資金以“縣鄉為主、省市補助、社會捐資”的辦法多渠道多方式來籌措。縣級政府財政自籌資金由縣級財政支付;鄉(鎮)政府財政負責鄉道、村道的日常養護經費,經濟發達地區可在鄉鎮財政中安排,困難地區通過投工投勞解決,以及社會捐資解決。

農村公路養護資金應列入各級政府的公共財政預算。縣(市、區)政府應把農村公路的養護和管理經費列入縣(市、區)、鄉(鎮)兩級政府年度財政預算,對經濟欠發達的鄉(鎮)、村公路的養護,市、縣(市、區)政府要予以政策傾斜和經費扶持。交通部門每年也要安排一定經費用于農村公路的養護補助。

2.2建立農村公路養護大中修公積金制度

對農村公路養護資金進行分類管理,逐步建立農村公路大中修公積金制度。

農村公路養護資金分為日常小修保養經費和大中修經費兩部分。縣級政府或縣級交通主管部門將縣、鄉財政每年投入的養護資金和省、市補助資金的一定比例用于農村公路的小修和保養,一定比例逐年滾入公積金。

這主要考慮到農村公路的養護投入應包括大、中、小修和日常保養所需經費。小修和日常保養所需經費是每年都要發生的,而大中修工程有一個周期。按照農村公路使用年限推算,今后農村公路大中修的時間也將相對集中,如果平時不積累部分資金,到了大中修的周期,資金投入將會集中到某個時間段,巨大的投入資金難以籌措,所以要建立一種依靠平時積累資金,保證相對集中使用的公積金制度。通過建立農村公路養護大中修公積金制度,可以緩解和平衡農村公路大中修工程的資金缺口等矛盾。

2.3建立農村公路養護資金監管制度

農村公路養護資金實行專款專用,各級交通主管部門和公路管理機構應加強監管,組織有關部門對養護資金的籌措和使用情況每年進行一次專項審計。

3 理順管理體制和運行機制,確保管養到位是做好農村公路養管工作的保障

根據法律規定,結合實際情況,按照“統一領導、分級負責”的原則,縣級人民政府為縣道的養護管理的責任主體,鄉(鎮)政府為鄉、村道的養護管理的責任主體。

目前縣道養護基本上遵照國省道的養護運行機制,主要由專業養護隊伍進行養護管理。鄉道雖基本納入了公路管理機構的管養范圍,但其日常養護工作主要由鄉鎮政府負責,公路管理機構負責行業指導和給予一定的經費補助(或以獎代補)。目前,鄉、村道的養護運行機制歸納起來大體上有以下幾種模式。

模式一:由鄉鎮成立固定的專門養護隊,負責鄉村道的日常養護,養護隊有固定的工作場所、并有少量的機具設備;養護資金由交通部門補助一部分,不足部分由鄉鎮財政解決。這種模式一般為經濟較發達的鄉鎮采用較多。

模式二:鄉鎮政府按行政區域將鄉村公路的路面保潔、巡查、行道樹維護等日常管養工作分段包給沿線村委會,再由村委會承包給村里的農戶。養護資金由交通部門補助一部分,不足部分由鄉鎮財政和村委會解決。

模式三:由村委會組織,一年集中二、三次對行政區域內的鄉村公路進行季節性、不定期的突擊養護(保潔和少量的維修)。這種模式在經濟欠發達地區采用較多。養護資金由交通部門補助一部分,不足部分主要通過投工投勞解決。

以上幾種模式雖然取得了一定的效果,但缺乏長效的管理手段,鄉、村道養護質量較差。

為了有效地開展農村公路養護工作,建立新型農村公路養護運行機制,建議如下:

縣道遵照國省道的養護運行機制,由專業養護隊伍進行養護。

鄉、村道養護應因地制宜、實事求是,不同地區可采用不同模式,不搞一刀切,可采取專業養護和群眾養護相結合的方式。總體上對技術、設備要求較高的大中修工程,宜通過市場競爭采用招投標由專業隊伍來施工;保潔、清掃、維護等日常養護工作,可由鄉鎮政府落實給村委會,再由村委會承包給沿線村民或“一事一議”投工投勞,行業部門進行行業監督和技術指導。

農村公路養護應逐步建立市場化機制。大、中修工程,必須組織招投標確定具有資質的公司進行。對鄉、村道的保養工作和小修工程可由鄉(鎮)人民政府采取靈活多樣的辦法進行。這主要是考慮到鄉、村道目前養護形式的多樣化,一時難以相對固定某種形式。對鄉道、村道養護形式提出了靈活多樣的辦法也為今后的養護形式的發展留下空間,有利于不斷總結提高。