發展　創新　啟示

張　萌　王正寧

摘要：改革開放30年來，黨內民主制度建設不斷發展和創新，有著豐富的內容。黨的十七大、十七屆三中全會的相繼召開，在把實踐中的有益成果上升到理論高度的基礎上，為當前推進黨內民主制度建設指明了著力點。這些，為今后進一步加強黨內民主制度建設提供了有益的啟示：一是必須以解放思想為先導，二是必須以實現黨員主體地位為基礎，三是必須以理順權力授受關系為著力點，四是必須以堅持邏輯一致原則為保障。

關鍵詞：黨內民主制度建設；黨代會制度；黨內選舉制度；黨內監督制度；黨員主體地位

中圖分類號：D26文獻標識碼：A文章編號：1007-5194(2009)02-0039-04

一、改革開放30年來黨內民主制度建設的發展與創新

黨內民主制度建設是黨內民主的根本保證，它既有利于將黨內民主創新的成功經驗提升到制度層面，鞏固黨內民主探索的有益成果，又有利于為黨內民主發展提供有力的制度支撐，推動黨內民主建設的不斷深化。改革開放30年來，黨內民主制度不斷發展和創新，有著豐富的內容。

(一)建立健全黨員民主權利保障制度

保障黨員的民主權利是發展黨內民主最深厚、最牢固的基礎，離開了黨員權利的充分實現和確實保障，黨內民主就會成為無源之水、無本之木。從十二大到十六大，黨章都規定了黨員享有的八項權利。1994年12月，出臺了《中國共產黨黨員權利保障條例(試行)》。2004年9月，頒布了《中國共產黨黨員權利保障條例》，它具有以下亮點：堅持以保障黨員民主權利為基礎發展黨內民主的原則；對保障黨員民主權利做出了更明確、更全面的規定，豐富了黨員享有的各項權利；把“發揚黨內民主”的傳統提法改為“發展黨內民主”，突出強調了黨內民主的主體是黨員而不是黨的各級領導機關及其領導人；完善了保障黨員民主權利的具體措施，規定了各級黨組織和黨員領導干部在黨員民主權利保障方面應盡的職責。十七大明確提出“尊重黨員主體地位”這個重要命題，是繼十六大提出“黨內民主是黨的生命”之后，在發展黨內民主上最重大的理論創新，意味著黨員在黨內生活中事實上處于從屬地位、被支配地位的狀況將逐步得到改變。

(二)建立健全黨內選舉制度

黨內選舉制度是黨內民主的一項重要制度安排，其重點是擴大競爭性選舉的范圍和程度。十三大，改革和完善了黨內選舉制度；1990年，頒布了《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》；1993年，頒布了《中國共產黨地方組織選舉工作條例》；十六屆四中全會《決定》提出：“完善黨內選舉制度，改進候選人提名方式，適當擴大差額推薦和差額選舉的范圍和比例”；中共中央印發的《關于黨的十七大代表選舉工作的通知》明確要求“各選舉單位要按照不少于15％的差額比例，召開黨代表大會或黨代表會議選舉產生出席黨的十七大的代表”。十七大報告進一步提出：“推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍。”這樣，不僅為完善和健全黨內選舉制度指明了前進的方向，使黨內選舉程序不斷規范和細化，而且鞏固和推進了“公推公選”等基層民主的創新成果，使黨內民主與人民民主有機地結合起來。

(三)建立健全干部制度

擴大干部工作中的民主，有利于形成良好的用人機制，防止用人的不正之風；有利于增強黨員干部權力的合法性，鞏固黨的執政地位。十二大黨章專列了“黨的干部”一章，對黨的干部提出了六條基本條件的規定。十五大報告提出：“加快干部制度改革步伐，擴大民主、完善考核、推進交流、加強監督，使優秀人才脫穎而出，尤其要在干部能上能下方面取得明顯進展。”十六大報告提出：“以建立健全選拔任用和管理監督機制為重點，以科學化、民主化和制度化為目標，改革和完善干部人事制度，健全公務員制度。擴大黨員和群眾對干部選拔任用的知情權、參與權、選擇權和監督權。實行黨政領導干部職務任期制、辭職制和用人失察失誤責任追究制。”2002年，頒布了《黨政領導干部選拔任用工作條例》，2004年，頒布了《公開選拔黨政領導干部暫行規定》等5個文件。2006年，頒布了《黨政領導干部職務任期暫行規定》等文件。這一系列科學合理的程序規定的出臺，進一步推進了干部選拔任用的科學化、民主化。

(四)建立健全黨的代表大會制度

黨的代表大會制度是黨內生活的一項根本制度。但是長期以來，黨代會制度的制度功效得不到充分發揮，存在著“會上熱鬧幾天，會后幾年不見”的現象。十三大報告提出：“建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全會定期報告工作的制度；適當增加中央全會每年開會的次數，使中央委員會更好地發揮集體決策作用；建立中央政治局、政治局常委會、中央書記處的工作規則和生活會制度，使集體領導制度化，加強對黨的領導人的監督和制約。地方各級黨組織也要相應建立和完善有關的議事規則、表決制度和生活會制度。”十五大報告提出：“完善黨的代表大會制度，健全各級黨委集體領導和個人分工負責相結合的制度，更好地發揮地方黨委在同級各種組織中的領導核心作用。”十六大報告提出：“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點。積極探索黨的代表大會閉幕期間發揮代表作用的途徑和形式。”十六屆四中全會進一步提出了建立黨的代表大會提案制度、代表提議的處理和回復機制的新任務。十七大報告則確立了黨代表任期制。剛性有效的制度安排，對于確立黨代會的權威、發揮黨代會和黨代表的作用具有十分重要的意義。

(五)建立健全黨的委員會制度

按照黨章要求，全委會在黨代會閉會期間，是同級黨組織的領導機關，執行上級黨組織的指示和同級黨代會的決議，領導本地區的工作。但是，不少地方全委會職責履行不充分，開會次數少，常委會常常替代或包辦全委會的工作，甚至全委會形同虛設。這不僅嚴重損害了全委會的權威，影響了全委會作用的發揮，而且妨礙了黨內民主，造成了在重大問題的決策上由少數人說了算、甚至個別主要領導人搞個人專斷。十二大黨章規定了黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。十六大報告提出：“按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，完善黨委內部的議事和決策機制，進一步發揮黨的委員會會議的作用和突出強調集體領導。”十六屆四中全會提出：“建立健全常委會向全委會負責、報告工作和接受監督的制度。”十七大報告明確提出：“推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制。建立健全中央政治局向中央委員會全體會議、地方各級黨委常委會向委員會全體會議定期報告工作并接受監督的制度。”這些規定，從制度上理順和規范了全委會和常委會的關系，為實現決策的科學化、民主化和集體領導提供了權威性保障。

(六)建立健全黨務公開制度

公開是民主的前提。隨著社會主義市場經濟的

不斷發展和社會的全面進步，黨內思想更加活躍和民主意識進一步增強。黨必須適應這種變化和趨勢，充分尊重并保護好、引導好黨員的民主要求。然而長期以來，一些地方的黨內知情渠道不暢、形式單一，普通黨員對黨內事務知之甚少。“建立和完善黨內情況通報制度、情況反映制度、重大決策征求意見制度，逐步推進黨務公開，增強黨組織工作的透明度，使黨員更好地了解和參與黨內事務。”這是黨的十六屆四中全會確定的黨內民主的一個發展重點。推行黨務公開，這在黨的歷史決議中是第一次提出，是黨內民主的重大突破。十七大則把黨務公開的規定寫入了黨章。黨務公開，為黨員真正了解和介入黨內事務提供一個平臺，確保黨的權力在陽光下運行，調動了廣大黨員和群眾的熱情，使民主決策的渠道更加暢通。

(七)建立健全黨內監督制度

黨內監督是黨內民主的保證。以往黨內監督總是以無權監督有權，以弱勢監督強勢，監督體制不健全，監督人遭到打擊報復的現象時有發生。2004年2月17日頒布的《中國共產黨黨內監督條例(試行)》，是中國共產黨歷史上一部十分重要的黨內法規，標志著黨內監督工作從此進入規范化、制度化的新階段。此條例既強調加強黨的上級組織對下級組織的監督，又規定了黨員對黨的組織、黨員對黨的干部、黨的下級組織對上級組織的監督，體現了自上而下的監督、自下而上的監督、同級領導班子內部監督相結合的原則；以發展黨內民主為主線，規定了發展黨內民主的具體要求和措施；注重制度建設，對10種監督制度作出了具體規定；初步解決了重大監督問題，明確規定中央政治局向中央委員會全體會議報告工作；首次以黨內法規的形式確立黨內監督的重要對象是黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人；重視權利和義務的平衡，既重視保護監督者的合法權益，又重視保護被監督者的合法權益；明確了監督職責的劃分，規定了黨的委員會及其委員，黨的紀律檢查委員會及其委員以及黨員、黨代表開展黨內監督的職責；強調黨內監督和黨外監督相結合，特別突出輿論監督；注重從實際出發，具有很強的可操作性。

二、當前推進黨內民主制度建設的著力點

30年來，中國共產黨對黨內民主的思想認識不斷深化，黨內民主的制度體系不斷健全，黨內民主的社會氛圍不斷優化，廣大黨員的主體意識不斷增強，這些都為黨內民主的健康發展奠定了堅實的基礎。特別是黨的十七大、十七屆三中全會的相繼召開，既把實踐中的有益成果上升到了理論高度，又為當前推進黨內民主制度建設指明了著力點。

(一)以探索實行黨代表任期制為著力點繼續完善黨代會制度

實施黨代表任期制，是完善黨代會制度的重要一步、關鍵一環。一要繼續完善黨代表產生的詳細規則。黨的代表大會的代表名額分配，應該有一個較長期較穩定的辦法，才能使代表的選舉真正成為黨內政治生活中一件嚴肅莊重的大事，也才有利手提高代表產生地區和單位的積極性和熱情。二要完善黨代表的議事規則。為了保證黨的代表大會充分行使自己的職權，發揮決策和監督作用，有必要制定完善的議事規則。議事規則應該對大會議程的提出、說明和審議，會議議程的確定，大會的召開和主持，列人議程和議案的討論，大會選舉的委員會候選人名單的產生、討論和表決，代表的詢問和有關部門的答復以及對不稱職的領導干部的撤換、罷免等方面的程序，都要作出詳盡的規定。

(二)以擴大基層黨組織領導班子直接選舉的范圍為著力點繼續完善黨內選舉制度

在民主政治的發展中，選舉制度的完善及其有效運作，是民主和專制的主要區別，是民主發展程度的重要標志。擴大基層黨組織領導班子直接選舉的范圍，既是改革和完善黨內選舉制度的必然要求，又是探索實現黨內基層民主的有益嘗試。一是在縱向上要延伸。最早于2002年12月開始試行直選黨代表的地方是四川雅安市雨城區和滎經縣。2003年3月，湖北宜都市、羅田縣也進行了黨代表直選。2004年11月始，浙江臺州市路橋區也實施了黨代表直選工作。綜合上述三地的做法，黨代表直選過程大致包括：報名(提名)、資格審查、推選(預選)、公示、審查、演講、選舉、公告等八項程序。這是鄉鎮實行直接民主的一個典型案例。在縣鄉兩級試點成功后，要總結和推廣縣、鄉兩級的經驗。將直接選舉逐步擴大至市級、省級黨代表大會代表和縣級以上黨組織領導班子的選舉。二是在橫向上要拓寬，擴大直選，不僅是鄉鎮黨委書記直選，而且要逐步橫向擴大到企業、機關、學校、醫院、各種事業單位的黨組織負責人的直接選舉。

(三)以推進黨務公開為著力點繼續完善黨內監督制度

黨務公開是黨員知情權的體現，是民主的前提。是監督的保證。列寧曾經指出，沒有公開性來談民主是很可笑的。黨務公開的實質是讓黨的權力在陽光下運行。現在黨內有相當部分權力的運作是不透明的、若明若暗的，甚至是暗箱操作的，黨內許多問題由此而生。多年來，黨務公開一再被呼喚，但進展不大。黨的十七大把推行黨務公開的規定寫入了黨章，使黨務公開更具有了約束性和強制性，可望能對黨務公開的實行有所促進，但還需要具體化制度化。目前在實踐中主要需要研究解決三個方面的問題：一是要科學界定公開的內容和范圍。二是要科學制定公開的辦法、程序和形式。三是要不斷提高黨務公開的實效，包括如果不公開應當承擔的責任等等，都需要作出具體的規定。

三、改革開放30年來黨內民主制度建設的啟示

(一)必須以解放思想為先導來推進黨內民主制度建設

回顧30年來黨內民主制度建設的歷程，黨內民主制度建設所取得的重大成就，包括黨內競爭性選舉制度的逐步完善、黨務公開的實質性推進、黨內監督的制度創新等一系列充滿時代精神的創造，都是以解放思想為先導的；而黨內民主制度建設面臨的一些主要問題積重難返、久攻不克，一個很重要的原因也正是缺乏解放思想應有的勇氣和魄力。黨內民主是黨的生命，黨內民主制度建設的任務會隨著人民民主的發展、政治體制改革的深入變得更加繁重。要推進黨內民主制度建設，必須以科學發展觀為指導，進一步解放思想，找準黨內民主制度建設中的疼點、難點和著力點，抓住黨內民主制度建設的關鍵性問題，勇于破除與黨內民主原則不相適應的觀念、做法和體制機制性障礙，通過思想的新解放，開創黨內民主制度建設的新局面。

(二)必須以實現黨員主體地位為基礎來推進黨內民主制度建設

推進黨內民主制度建設，要緊扣發展黨內民主的本質要求，使制度建設符合黨內民主發展的方向，不走彎路或少走彎路。關于黨內民主的本質，列寧曾作過詳細的闡述。列寧指出：“現在整個黨組織是按照民主原則建立的，這就是說，全體黨員選舉負責人即委員會的委員等，全體黨員討論和決定無產階級政治運動的問題，全體黨員確定黨組織的策略

方針。”他還指出，黨是“民主地組織起來的。這就是說，黨內的一切事務是由全體黨員直接或者通過代表，在一律平等和毫無例外的條件下來處理的；并且，黨的所有負責人員，所有領導成員，所有機構都是選舉出來的，必須向黨員報告工作；并可以撤換。”可以說，黨內民主的本質是黨員當家作主，即實現黨員在黨內的主體地位。黨的十七大首次提出“尊重黨員主體地位”這個新論斷，更加準確地體現了黨內民主的本質要求，更加深刻地闡述了黨內民主制度建設和運行的內在依據，更加明確地規定了黨內民主制度的設計安排。要推進黨內民主制度建設，必須以實現黨員主體地位為基礎來推進黨內民主制度建設，切實把黨員的主體地位在黨內民主制度中得到體現、得到落實、得到保障。

(三)必須以理順權力授受關系為關鍵來推進黨內民主制度建設

要緊緊圍繞制約黨內民主制度建設的主要矛盾，在一些關鍵環節上實現重點突破，通過解決重點問題帶動黨內民主制度的不斷完善。“理順了權力的來龍去脈，也就解決了掌權者向誰負責的問題，從根本上杜絕了權力失控就有了前提；權力的來源問題不解決，任何民主形式，即使一開始非常有效，最終仍然會流于形式。由于種種原因，黨內的權力授受關系尚未理順，甚至出現了權力關系倒置和個人集權的權力結構特性等問題，導致黨代會的最高權力地位難以得到真正彰顯，黨代會制度的制度功效難以得到充分發揮，黨員的主體地位難以得到有效保障。目前，已經開展的市、縣黨代會常任制試點，在黨代會年會制和黨代表常任制層面突破較多，而對黨代會常任制的核心層面——黨內權力的科學架構突破較少，基本上囿于黨內傳統領導體制和權力格局，致使這一改革面臨這樣的困境：黨代表作用的發揮初顯端倪，而黨代會常任制的制度功能卻未有顯現。要推進黨內民主制度建設，必須建立真正充分體現選舉人意志的“逐級授權”的選舉制度和“選舉人隨時撤換黨代表”、“黨代表隨時撤換委員”的罷免制度，著力理順黨內權力授受關系，保證黨代表對選舉人負責、黨的各級委員會和委員對黨的代表大會負責，確保黨的一切權力屬于全體黨員。

(四)必須以堅持邏輯一致原則為保障來推進黨內民主制度建設

邏輯一致原則是指“只有同一母系統內的各個系統遵循同樣的邏輯運行時，整個系統才是良性互動的”。也是說，整個系統的母系統與子系統之間、各子系統之間，都存在著內在的邏輯聯系；如果一個系統按照一種邏輯運作，而另一個相關系統按照另一種邏輯運作，兩者之間必然發生矛盾、沖突，并且必然以一個系統的否定而告終。黨內民主制度是由不同類別、不同層面的制度體制機制組成的，從黨內民主的制度類別上看，主要包括民主集中制原則、黨代會制度、黨委會制度、黨員權利制度、黨內民主監督制度等制度；從黨內民主的制度框架上來看，主要包括四個層面的制度：原則性制度、體制性制度、實體性制度、程序性制度。完善的黨內民主制度應是不同類別、不同層次制度體制機制有機統一的系統體系。要推進黨內民主制度建設，必須堅持邏輯一致原則，實現不同類別、不同層次制度體制機制內在邏輯的一致性，從而使黨內民主制度整個體系能夠像活的機體一樣得到有效運轉，實現良性循環。

責任編輯王慧