實現國家與社會的平衡：中國民主政治發展的必要條件

葉長茂　虞崇勝

摘要：推進中國民主政治健康發展既需要強大的國家，也需要成熟的公民社會，需要在國家與社會之間形成既合作又制衡的平衡關系。國家要有意識地推進公民社會的發展，引導公民社會參與政治與社會事務的管理；公民社會在發展過程中要主動尋求與國家的合作，同時發揮對國家的參與和制衡功能。如此，民主政治發展杖成為國家與社會各方之間相互協商、相互妥協的一個漸進而又持續的過程。

關鍵詞：國家；政府；公民社會；平衡關系；民主政治

中圖分類號：D616；D621文獻標識碼：A文章編號：1007-5194(2009)02-0047-05

推動中國民主政治健康發展需要保持國家與社會關系的平衡，在國家與社會之間形成既合作又制衡的良性互動關系，國家與公民社會合作實現對政治和社會領域的良好治理。國家與社會形成兩個相對獨立的領域，各自明確自己的權力界限：公民社會具有相對于國家的獨立性和自主性，通過民間組織和契約關系網絡實現自我治理，同時，能夠實現對國家政治事務有效但有節制的參與，既給國家以合法性的支持，也防止國家權力侵犯公民的權利和利益；國家自覺從社會領域中退出，同時支持公民社會的發展和自治，為公民社會提供規則、秩序和公共服務，為公民社會的政治參與提供制度化的渠道。在民主政治發展的過程中，國家引導公民社會逐步參與政治，公民社會推動國家制度和平轉型，民主政治發展成為國家與社會各方之間相互協商、相互妥協的過程。

一、在國家與社會之間形成良性互動的協作式平衡關系

在國家與社會之間確立起一種相對平衡的關系對于民主政治健康發展至關重要。赫爾德認為：“沒有穩固而獨立的市民社會，自治原則就不可能實現。但沒有負責提供堅強有力的再分配手段(當然還有其他手段)的民主國家，市民社會的民主化也不大可能成功。”然而，如果國家過于強大，公民社會處于依附地位，那么民主進程無從啟動，政治發展會陷入停滯或者徘徊狀態；如果公民社會力量強大，并走向激進，雖然能夠推動政治發展，但也有可能顛覆政治秩序，破壞政治體系的連續性，反而不利于政治發展，甚至可能出現政治衰退。因此，“民主化必須尋求在國家和公民社會之間取得制度上的平衡”，在國家與公民社會之間建立協作式關系，彼此之間既相互支持又相互制衡。按照林茨和斯特潘的看法，就是要建立國家與社會之間的仲裁機制，使國家與社會之間的妥協制度化、常規化、結構化。國家從公民社會那里接受信息、壓力和周期性的更新，并與公民社會就民主權力的構造與運作的種種方式達成可行的協議。

在國家與社會的平衡結構中，一方面，公民社會的發展，公民社會民主力量的強大給國家造成強大的政治壓力，提供政治發展的強有力的推動力，迫使國家加快政治改革的步伐，但同時公民社會又嚴格服從法律，支持國家為維持公共秩序、推動經濟發展所采取的各種重大行動；另一方面，國家能夠順應公民社會的民主要求，持續推動政治制度的變革和創新，在關鍵時刻愿意與公民社會就重大憲政問題通過協商達成妥協，但同時能夠控制民主政治發展的方向、進程和步驟。國家與社會之間建構協作式平衡關系的重要意義在于，它能夠保證政治體系的連續性，保證政治秩序的穩定，不僅有利于民主轉型過程的平穩，而且也有利于民主轉型后的鞏固，使民主政治發展能夠走一條和平的漸進式道路，不會出現自下而上的政治動亂。

中國民主政治發展既需要強大的國家，也需要獨立的公民社會，國家與社會之間有必要確立一種平衡關系。美國學者伯恩哈德認為，民主體制下唯一良好的權力配置是強國家與強公民社會和諧共存。在這種格局下，國家有足夠的能力履行其職責，公民社會的力量也強大到足以防止國家過分自主而不對社會的要求作出反應。中國正處于社會轉型時期，如果公民社會過于弱小，顯然不能克服權力腐敗問題，從而阻礙經濟增長與政治發展；如果國家過于弱小，那就不能提供現代化所必需的政治秩序，經濟發展和政治發展都會遭受嚴重挫折。就目前來說，國家領導層需要理性地推動改革，國家權力在某些領域需要進一步收縮，但在某些領域還需要加強，比如在法律執行、公共安全以及宏觀經濟調控等領域。公民社會需要采取積極的理性的行動，爭取進一步擴大自治的范圍，利用改革的契機逐漸進入公共政治領域，參與影響，國家的決策。但公民社會追求自主性的努力，并不是要壓倒國家的力量，使其變得軟弱不堪。公民社會仍然需要一個強大的國家，只是這個強大的國家權力必須受到有效的制約，必須遵守憲政游戲規則。國家與社會之間只有建立大致的力量均衡并明確了彼此的權力邊界，才能促進雙方更好地發展，才能使中國的政治發展順利向前推進。

1978年以來中國的改革扭轉了國家權力日益深入社會的趨勢，改變了國家與社會之間嚴重不均衡的關系。改革以前國家與社會高度融合的狀況不復存在，國家逐漸從社會領域中退出，直接控制的部門不斷減少；社會從國家的全面控制中擺脫出來，人民可以自主安排自己的生活，在經濟上不再依賴于國家，民間組織開始在各個領域發揮聯系和溝通的重要作用。公民社會的獨立性和自主性不斷增強，社會與國家之間不再是原來那種簡單的命令服從的關系，而更多地體現為國家法律規制下的一種協商談判與討價還價的關系。國家與社會關系的轉變已經對中國的政治發展產生了積極的影響，但目前也存在一些比較突出的問題，國家與社會之間還沒有形成制度化的結構關系。中國公民社會已經提出了國家民主化和全面參與政治的要求，但現行政治體系本質上仍是一個權力高度集中的政治體系，國家權力仍然沒有受到嚴格的限制和監督，國家行為的約束在許多領域是自我約束，還沒有轉換成制度約束和社會力量的約束。公民社會在某些領域已經可以與國家進行對等談判，但還沒有獲得法治所保障的獨立地位，尤其是社會的自治能力還沒有形成，缺乏足夠的制約國家的力量。要改變這種現狀。需要國家與公民社會各自付出積極的努力，國家更為主動地引導、規范公民社會參與公共事務，公民社會則以理性的有節制的行動參與和制衡國家。國家與社會之間形成良性互動的協作式平衡關系，將為中國民主政治的健康發展奠定良好的結構性基礎。

二、在國家與公民社會之間確立有章可循的制度化平衡關系

中國公民社會的興起是國家主動改革、下放權力的產物，控制社會資源的國家及其各級行政組織是公民社會發展中難以替代的動力，公民社會的進一步發展仍然需要國家發揮重要的作用。國家和政府要有意識地推進公民社會的發展，培育公民社會自治和管理的能力，引導公民社會參與政治過程，使公民社會組織能夠接收國家放松規制所釋放的權力和利益，盡快走向成熟。

國家主動推動公民社會的組織化，有利于整個社會的穩定發展。國家要從法律、政策方面肯定民間組織在社會政治生活中的地位和作用，一保障民間組織的合法權益和地位，為民間組織的發展創造寬

松的環境。對于公民社會中自發成立的民間組織，國家予以登記和必要的管理，同時規范民間組織的活動，培養民同組織的社會責任感，使公民社會能夠通過這些自治組織的建立，實現自主管理和自主發展，不斷增強公民社會中理性的集體行動的力量。

國家還應改變對民間組織的管理方式，由直接控制轉為間接引導，防止行政部門侵犯民間組織的合法權益，使民間組織具有獨立性和自主性，能夠切實代表和維護公眾利益。某些政治性社團組織如工會、婦聯等也需要準確定位，不能將其簡單看作是政府管理的某種工具，要改變這些社團行政化、機關化的現象，使社團組織真正代表和維護組織成員的利益。政府要轉變觀念和職能，通過經費、人事等各個方面的支持幫助社會組織的建立和完善，逐步將責任、權威和資源轉移到公民社會的大量民間組織。應盡量讓民間組織參與公共事務的管理，將政府管不了也管不好的社會政治事務交由民間組織管理，充分發揮民間組織的社會整合功能和政治參與功能。民間組織在國家的引導下廣泛參與公共事務的治理，才能逐漸成熟起來，自覺規范組織成員的行為，采取負責任的行動展開與國家在各個領域的合作。

為防止公民社會的無序行動以及國家自身權力的濫用，國家與社會的關系應當納入制度化、法律化的軌道，做到有章可循。國家需要健全和完善決策聽證制度、政務公開制度以及社會協商和對話制度等各種制度形式，為公民社會的利益表達提供制度化、法律化的機制和程序，“支持合法、正當、富有建設性的制度性表達，控制、疏導非制度性表達，防止和化解抗議性表達”，使民間組織在維護組織利益和公眾利益的同時，與國家的發展目標趨向一致。國家通過制度化、法律化的方式回應公民社會的要求，可以為公民社會樹立守法和民主的典范，培養公民社會的法律意識，引導公民社會通過合法的渠道和法定的程序表達和維護自己的利益。制度化的結構關系既約束公民社會，也約束國家，使國家與社會雙方的行為更加理性和寬容，逐漸習慣通過談判和妥協的方式解決沖突，為和平漸進的政治發展創造良好的制度條件。

在國家與社會之間確立制度化的平衡關系可以借鑒合作主義的一些合理的主張，由國家從公民社會中選定一些有行業代表性的功能性社團進行較為固定的合作以處理公共事務?；谥袊F實政制的情況，公民社會對國家的這種協作式參與可以分兩個階段次第展開。

第一個階段主要是國家權力體系中的行政機構與公民社會組織合作，這種合作的主要方式是咨詢，協商和談判。中國現有的代表各個主要階層的功能性社團如工會、工商聯、私企協會等都是由國家創立的，與國家本來就有密切的聯系。現在的關鍵是要改變這些組織的官辦性質，使這些組織主要代表社會，而不是代表政府，但他們又是與政府合作的，而不是對抗的。在功能性社團取得民眾信任的基礎上，國家鼓勵“這些功能性團體與政府共同制定公共政策，作為對決策參與權的回報，它們要協助政府實施共同制定的公共政策，主要表現為主動約束自己的成員遵守協議。”

第二階段主要是國家權力體系中的立法機構與公民社會組織合作，這種合作的主要方式是游說、辯論和表決，發展的方向是代議制民主。人民代表大會作為代議機構是實現國家整合公民社會的主要途徑。國家要在時機成熟時，真正落實憲法賦予人大的權力，使人大對于國家事務發揮決定性的影響力；同時完善人民代表大會的代議功能，充分發揮其利益表達、利益聚合和監督制衡的作用，加強與公民社會的制度化聯系。國家允許公民社會自由結社，并允許民間組織通過各種形式參與立法過程，使那些具有代表性并與國家合作的功能性社團在代議機構的政治參與過程中發揮主導作用。國家與公民社會經過這種階段式的合作，一方面可以促進代議制民主的發展，使其符合現代民主的一般要求，另一方面可以防止在政治發展的過程中出現公民社會與國家激烈對抗的局面。

在相對平衡的國家與社會關系框架下，公民社會的政治參與成為國家通過非選舉方式獲得合法性的重要途徑。協商民主理論認為，政治決策的合法性不僅僅來源于多數的決定，而且還來源于所有人的參與。公民通過功能性社團參與公共協商，完善了決策根據，使論證充分的決策更具有合法性?！芭c非協商形式的決策相比，通過協商做出的決策能夠獲得更廣泛的公共支持?！眹乙龑Ч裆鐣⑴c公共事務，在廣泛參與的基礎上尋求共識，使各個階層、行業的利益要求都能夠在政策中得到體現，擴大了國家權力的合法性基礎。這種協作式參與還有利于政策的輸出和執行。公眾參與的討論不僅“改善了集體決策的質量，而且作為改善集體決策的副產品，更多的團體成員會達成一致，因此，更多的成員將會一起正確地實施這個決策，或情愿地服從”，“通過全民討論，大量民眾可以明白政策變化的原因，所以，更便于實施和執行政策?！?/p>

國家與公民社會建立良好的合作關系，可以實現對公共事務的良好治理，即善治?！吧浦蔚谋举|特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態?！币粋€長期穩定的社會不僅需要良好的統治，也需要良好的治理，即不僅需要善政，也需要善治。對于中國來說，善治具有特殊的意義。善治雖然以權力民主化為基礎，但并非一定以國家層次的民主為前提，社會生活領域的民主化就可以為其提供發展的基礎。也就是說，善治可以先于國家民主而發展，在國家與社會良性互動的基礎上創建良好的公共秩序，為國家民主的發展做好重要的鋪墊。

三、公民社會與國家在合作中發揮相互制衡功能

中國公民社會的自我整合與調節能力還比較弱小，它的組織程度和自治能力還沒有提高到能夠承擔起治理非政治領域公共事務的程度。國家的幫助和扶持是公民社會順利發展并最終成熟的重要條件。因此，公民社會在發展過程中要主動與國家溝通，尋求與國家的合作，與國家相互支持、共同發展，借助于國家的力量來克服自身發展中遇到的阻力和困難。

公民社會要在合法的范圍內盡快成長起來。中國現有的政治體制與法律體系雖然對公民社會的發展不無限制，但也為公民社會的壯大提供了很大的合法的空間，公民社會還沒有發展到現有體制允許其發展的程度。公民社會中的個人、精英以及民間組織需要更加積極的行動，擴大民間組織的數量和活動質量，協助政府治理公共事務，依靠自身的力量對經濟、文化、社會生活進行調整和規范，填補國家權力退出后留下的空間，形成一種高度穩定的社會秩序。公民社會要積極承擔社會管理職能，履行國家權力撤出之后的公共治理責任，引導公民參與政治事務，促使公民認可現存政治秩序的價值。公民社會對國家的配合與支持，將有助于推動國家自身的改革以及政治制度的持續演進。

公民社會在與國家合作的同時，還需要發揮對國家的制衡功能。公民社會的各種力量需要加強溝通、增進團結，形成各種合作與互動的組織與機制，

改變在國家面前的弱勢地位，妥善利用公民社會的各種物質和精神的資源對政府的政策和行為施加影響，爭取更大的自由空間，擴大公民社會的自治范圍，并進而爭取獲得與政府協商和談判的權利，使政府在制定政策、處理涉及公民社會事務的問題時，能夠主動聽取公民社會組織和代表的意見。公民社會還要依賴民間組織和公共輿論的力量，對國家事務進行批評和監督，通過合法的方式捍衛公民的權利和自由，用法律來限制國家權力的范圍并矯正其非法行為，通過法律范圍內的維權行動促進國家法治的進步。公民社會作為一種平衡的力量存在，對于國家自身的發展也是有利的，它能夠防止國家權力因過分擴張而損及自身，防止已經取得的制度改革成就發生倒退。當然，公民社會對國家權力的規范和制衡，不能急于求成，不能采取激進的方式。而是應該圍繞權力的運行和使用，逐步限制權力，一步一步壯大公民社會的力量。

在目前的政治發展進程中，國家無疑處于主導地位，政治發展過程中的制度供給主要來自于國家，這有利于在政治發展過程中保持政治穩定，但國家也可能缺乏足夠的動力推動政治發展。公民社會利用體制內的制度安排開展協作式政治參與，能夠激活國家原有的民主制度，增加現有民主的競爭性，為民主發展提供基本的動力。公民社會通過各種形式參與政治事務的討論和協商，對各種政策方案進行審視、檢查和批判，準確地表達社會成員的意見和要求，并借助公共討論和協商的力量，說服政府接受公民和公民團體的建議，能夠對政府決策產生比較大的影響力。公民社會的建言獻策無疑會改善決策質量，促進執政黨以及政府決策的民主化、科學化，使其更加符合公民社會各個階層的利益要求，更能夠得到公民社會各種力量的合作和支持。

公民社會的積極參與還可以促進中國人大制度的發展和完善。人民代表大會制度是中國民主制度體系的核心，從總體上看，它的各種運作還是按照民主程序在運行，公民自愿投票和獨立參選的權利都能夠得到尊重。如果每一個公民都積極使用自己投票的權利，每一個選區都出現公民個人獨立參選人大代表，無疑就會激活現有的人大制度。現在的問題是人大代表正式候選人的產生主要由選區行政機構操作，選民缺乏足夠的動力去競選，也對參加投票沒有多大興趣。公民社會可以利用民間組織的力量參與并激活人大選舉的運作。當公民有意參選人大代表之后，公民社會要及時給予組織和輿論資源的支持，使公民在爭取成為正式候選人以及競選宣傳等方面能夠獲得重要的幫助。在這里，公民社會可以在合法的范圍內大有作為，這一方面是對國家的合作與支持，另一方面也是對國家的制衡。公民社會推選代表進入人大，可以有效監督政府權力的運作，防止政府權力背離國家公共性的要求。

公民社會對國家的參與和制衡并不是要反抗國家，也不能要求實行完全擺脫國家的自治。國家對于公民社會的存在和發展是必需的。托克維爾指出，公民的自由和平等不能通過廢除國家機構或將它們減少到最低限度的方式而得到保障。積極的且強大的政治機構是自由和平等的必要條件。一起生活在一種民主制度中的公民有義務服從于一個政治權威，否則他們就會陷入混亂和無序。如果沒有一個強有力的政府機構，就不能使公民的共同利益得到有效的維護。赫夫納也指出，公民社會不僅會受到國家的威脅，也會受到社會中某些極端力量的威脅。因此，“公民社會需要一個既強大又自制(self-limifing)的國家。它必須是自制的，亦即它不壟斷社會的權力，把所有關鍵的人事、服務和事業都集于一身。但是一個公民國家也必須強大，亦即它能夠保障結社自由和自主權，使一種有活力的公共生活有所依靠”。如果公民社會不恪守自身的邊界，不將自身與行使公共權力的國家區分開來，社會自組織就會卷入同國家的無休止的、暴力的沖突，或者就會如科恩和阿拉托所說，公民社會如果攫取過多的權力，就“意味著將自己置于主權者的地位上并因此剝奪了社會的自組織和自我防御的能力”。因此，公民社會必須自我克制，不對國家的安全構成威脅。只有如此，公民社會的行動才能不招致國家的疑忌和反對，國家反而會主動放松控制并支持公民社會的組織和力量的成長。

公民社會的行動者必須避免出現兩種極端的態度，一種是犬儒主義，即當公民社會處于壓制狀態時，消極忍讓，不敢維護和爭取自己的權利；一種是激進主義，即一旦政治氣氛寬松時，又走向激進，堅持毫不妥協的立場。這兩種極端的態度既不利于鞏固和維護公民社會自治的領域和空間，也不利于公民社會與國家建構協作式的互動關系，對民主政治發展是極其有害的。公民社會必須努力培育出負責任的民間組織和社會力量，才能為國家制度的發展提供持續的動力。他們能夠采取理性的負責任的行動，約束組織成員的極端行為，知道積極地爭取權利，也善于收縮、忍讓和妥協。他們向往并追求自由，同時也能夠自覺遵守法律，維護公共秩序。當國家權力過度擴張，政府違法行政時，公民和社團能夠敢于捍衛自身的權利，批評政府的非法行為，并通過持續的韌性的和平抗爭來推動國家制度的革新和行為的轉變；但當國家走向開明和開放時，公民社會不提出過分的激進的政治要求，不向國家權威提出挑戰，以高度自律自覺的行為配合國家制度的進步和轉型。公民社會這種自我約束的行為才能防止國家的政治進步在面臨公民社會激進勢力挑戰時出現倒退，避免國家重新走向對公民社會的全面壓制。

構建國家與社會之間的平衡關系，是民主政治發展的重要條件。中國公民社會基于自身力量的弱小需要主動尋求與國家的合作，支持并監督國家權力的運行；而國家也應主動放棄對公民社會的全面控制，自覺革除政治體制中的弊端，積極回應公民社會的民主要求。這種既合作又制衡的新型結構關系將保證中國政治發展始終沿著漸進式道路穩步向前推進。

責任編輯向波