公共服務均等化的空間政治學分析

韓志明

摘要：公共服務是一種空間化的社會存在，具有特定的范圍和邊界。公共服務的空間維度表明其具有排他性和競爭性。基本公共服務是公共服務系統中的一個特定的概念空間，包含著動態的可選擇的服務項目。具有重新定位政府責任限度的政治意蘊。在社會轉型的歷史條件下，公共服務均等化作為社會空間再生產的機制之一，是解決社會空間失衡問題的重要手段，也是實現空間正義的重要途徑。由此，基本公共服務均等化的每一個方面都包含著特定的政治議題，深入剖析和認真對待這些議題對于推進基本公共服務均等化具有重要的理論和現實意義。

關鍵詞：公共服務；基本公共服務；公共服務均等化；基本公共服務均等化；空間化；空間再生產

中圖分類號：D035；C916；D63文獻標識碼：A文章編號：1007-5194(2009)02-0065-05

在我國當前的社會轉型時期，城鄉差距、地區差距和貧富差距的廣泛存在，提出了實現公共服務均等化的現實要求。努力探索實現公共服務均等化的途徑和方法，是實踐工作和理論探索的共同任務。在當前的理論研究中，主要都是圍繞加大財政轉移支付的力度、建立和完善公共財政體制等方面的問題來做文章，公共服務均等化所內含的政治和社會邏輯卻沒有得到充分闡釋。這不僅制約了對公共服務均等化的現實作用和社會意義的充分理解，也抑制了探索公共服務均等化途徑和方法的想象力。為此，本文從空間(化)的視角探討公共服務均等化主張的空間維度，并基于空間再生產的邏輯闡釋推進基本公共服務均等化所面臨的基本政治議題。

一、公共服務的空間化存在

公共服務(Public service)與公共物品(Publicgoods)是兩個相互通用的概念，泛指由政府提供的具有非競爭性和非排他性的社會產品。一般意義上的公共服務，也就是由政府提供或生產的，用于為滿足社會公共需要的那些東西，如義務教育、公共衛生、公共安全、基本醫療和社會保障等。根據卡斯特的觀點，公共服務也可以被看作是一種集體消費，“是指由國家集體性提供的服務形式，如大眾住房、交通、醫療設施等。因為集體消費是適應于居住在某一空間區域中的人的，因此它就有了一個空間的所指對象。”由此可見，公共服務也是一種空間化的存在，具有特定的空間維度。

公共服務的空間化存在是由公共服務的范圍和性質決定的。因為，“并非所有的公共物品都具有同樣的規模。規模既意味著外部性的地理上的范圍，也意味著其強度和影響”，所以，“對每一種公共物品來說相應的有一些‘公眾。根據其“外部性”覆蓋范圍的大小，公共物品可以分為地方性公共物品和全國性公共物品。事實上，除去國防、憲法和基本法律等全國性公共物品具有“純公共物品”的特性之外，大多數的公共物品都具有不同程度的排他性和競爭性，提供給不同的社會公眾，并為不同的“消費者”帶來不同的收益。實際上，所有公共物品都有空間上的邊界，而且即便是“純公共物品”實際上也是以國家疆域為界限的。將公共物品概念轉換成公共服務概念，上述分析仍然是有效的和成立的。因此，公共服務是空間化的存在，其定義性特征“非排他性”和“非競爭性”不是絕對的，而是有條件的，這個條件就是空間。只有在特定的空間范圍之內，公共物品才具有非排他性和非競爭性。

就此而言，公共服務不可避免存在于特定的空間范圍之中，表現為一種獨特的空間系統，具有清晰的邊界和范圍。對于俱樂部產品或公共池塘資源而言，公共物品的空間化意蘊尤其明顯。因為，根據這些物品本身的性質，只有一部分而非所有的消費者可以根據某些資格條件來獲得這種服務。這些資格條件首先是由空間條件來定義的，比如東部與西部、城市與鄉村、體制內與體制外以及特定的行政轄區等。通常的做法是，通過劃界和分類的方法，國家在其領土范圍內建立起相對封閉的行政轄區。“轄區的邊界可以作為區別居民與非居民的一種方式，使某些公益物品和服務主要使本地居民共同受益。”對于在特定空間區域之內的和之外的社會人群，就有了一個區別對待的標準和界限。實際上，具體的公共服務就不僅是排他的，也具有競爭性。比如，長期以來，我國政府提供的基本醫療保障等，大部分是由國有部門的職工所享有，非國有部門的職工則被排除在外；又如，通過建立城鄉分割的治理體系，就把龐大的農村人口排除在養老和醫療保障等公共服務體系之外。

公共服務的空間化也對應著作為公共服務提供者的政府的空間化。空間化是社會治理的基本手段。憑借將龐大的領土細分為行政的單位，便定義了政治統治的空間秩序。每一個政府都對應著一個地理上邊界清晰的區位空間，在這個范圍中行使權力，運用資源，提供社會所需要的公共服務。其中，中央政府提供的公共服務的空間范圍對應著國家的疆域，不同的地方政府在不同的轄區內向公民提供公共服務。反過來說，不同的公共服務滿足不同空間系統的社會需要，也是由不同空間系統的政府來提供的。國防由中央政府來提供，社會治安由地方政府來供給，醫療保障大多由中央和地方聯合生產。因此，雖然公共的概念非常難以定性和描述，但就一項具體的公共服務而言，公共的操作化內涵就直接對應著政府轄區范圍的大小，以及它所服務的那些公民人數的多少，后者還構成了社會人口中的一個特定的概念空間，比如中產階級、貧困人口、弱勢群體、在校大學生、下崗工人、個體工商戶等。

公共服務的消費者資格通常也是由空間系統來定義的。這可以分為兩種情況。第一種是自然的情況，即人作為一個空間化的存在，只能根據所處的空間位置來享受為其所在區域提供的公共服務，如此，公民個人在什么地方工作、學習和生活，就自然可以享受到政府為該地區提供的公共服務，如社會治安、公共衛生和生態環境等。但公共服務的地域差異性也帶來公民消費的差異性。第二種是通過復雜的身份技術把數量龐大的人定義為不同的類別，并在這個基礎上決定公共服務的分配，其中相同的人可以獲得相同的公共服務，不同的人獲得不同的公共服務。具體例子如，公民身份決定公民是否具備享有某一個國家的公共服務的資格，戶籍制度根據公民的戶籍來分配政府提供的基本醫療保障、公共衛生服務以及其他社會福利等。此外，不同的職業、身份和地位，也相應享有政府所提供的不同類型和不同品質的公共服務，如養老醫療保障、最低生活保障和廉租房等。

總之，公共服務就是一套復雜的空間系統，具有多個方面的空間維度。由此，公共服務也就不可避免地呈現出巨大的空間差異性，其根本原因在于，社會空間具有自然的和社會的差異性。其自然性在于，客觀的自然條件、地理分布和區位狀況等，構成了地區間差異的基礎。其社會性質在于，不同的地區具有不同的社會經濟發展水平和價值觀念，不同的地方政府會提供不同數量和不同質量的公共服務，甚至是具有相似的自然、經濟和社會條件的政府也會提供不同的公共服務“菜單”。公共服務的空

間維度還表明，一切治理都是地方的，地方政府在公共服務的供給中扮演著重要的角色，并且地方政府轄區的空間性質很大程度上決定著公共服務的性質和品質。

二、從“公共服務”到“基本公共服務”

現代法治原則的基本要求是，法律面前人人平等，公民人格平等，權利平等，無差異地享受政府所提供的一切公共服務。與此相應，政府也應當無條件地向所有公民提供無差異的公共服務，并體現人人平等的公平原則。但是，邏輯不等于事實，邏輯上正確的東西卻可能存在著事實上的不可能性。正如法律面前人人平等僅僅是一種形式上的平等一樣，它無法取消或抹平人們先天的和后天所存在的事實上的不平等。并且，人與人之間事實上的不平等，反過來又會以不同的方式來侵蝕甚至顛覆法律面前人人平等的形式平等。

在當今時代，在一個民主的社會中，從公民權利平等的起點出發，既可以引申出一人一票的選舉政治的邏輯，也可以推導出公共服務均等化的社會訴求。權利的平等也要求政府平等地對待公民，即對相同的人要給予相同的對待，公民應當平等地享有政府提供的公共服務。政府向所有公民都提供豐富而高質量的公共服務，當然是一個令人向往的目標，但均等化的理想卻無法避開現實力量的禁錮，不可能得以順利實現。不可避免的空間差異性實際上無法滿足所有人都共享同等水平的公共服務的平等權利。其原因是顯而易見的：第一，個體的人是一種空間化的存在，人類寄身其間的地理空間絕非均質化的，而是存在著氣候、資源和生存適宜性等方面的自然差異，進而形成了地區經濟發展水平的差異。第二，地理空間是社會生產關系的結晶，在自然差異的基礎上，人類社會的經濟、政治運作又在一定程度上強化了地區間的差異，進而在社會中形成了諸如中心與邊緣、發達地區與欠發達地區等空間層次。第三，即便地區之間是完全同質的，但美好的東西總是有限的和不充分的。資源的稀缺性決定了政府只有提供公共服務的有限能力，而有限的公共服務又要通過政治途徑來做出不平等的分配。第四，公共服務均等化的程度和范圍，也是觀念和文化的產物。空間分化以及在此基礎上形成的文化觀念系統，影響著對公共服務均等化的認知。不同社會的人對于政府應當提供的公共服務的范圍大小的認識不同，而且對于均等化程度的理解也是不同的。

因此，不同的空間供應或提供有不同的公共服務。公共服務的差異性是無法抹殺的，實現完全均等的公共服務是不可能的。故此，在我國的實踐當中，當一些學者最初提出推進公共服務均等化的主張之后，很快就在“公共服務均等化”前面加上了“基本”這個限定詞。因為，理想的權利平等不可能全然超越不平等的現實。而且，公共服務均等化主張中的公共服務，絕不是泛指政府提供的所有公共服務，而僅僅是指在基本的公共服務領域應該盡可能地使得全國人民享有同樣的權利。換言之，政府應該盡可能滿足全國人民對于公共資源的基本物質需求和權利要求，但實際上卻不可能讓所有人共享同等水準的全部公共服務。基本公共服務均等化不是一個最高的美好理想，而是一個最低的基本要求，但也僅僅是一個基本的要求。在任何一個幅員遼闊、地區差異顯著，并存在著較大程度貧富差距的社會中，讓所有地方政府都提供同等水平的公共服務，讓所有空間都享有同等水平的公共服務，這是無法完成的任務。

在某種意義上，公共服務就像是一份菜譜。如同不同的飯館酒店各有自己的菜譜一樣，不同國家和地區提供的也是包含著不同“菜名”的不同服務“菜譜”。因為，被不同政治體系認可和承諾的政府應提供的公共服務的清單是不同的，而對于基本公共服務的概念和內容的理解更是充滿了差異性。在基礎設施、衛生、醫療、社會保障、基礎教育、公共安全、公共文化、環境保護等名目繁多的公共服務中，哪些項目應當屬于基本公共服務范疇，并沒有定于一尊的標準，不同的社會階層、社會群體、政治傾向和思想流派都會堅持不同的底線標準。并非不重要的是，由于每一項公共服務都意味著相應的公共財政支出，那么，在既有的資源和財力條件下，經濟發展的水平對于選擇哪些公共服務項目就施加了現實而嚴苛的外在約束。各個國家和地區只能根據自己的財力來確定自己將要為公眾提供的“菜名”。而現實的公共服務“菜譜”總是由不同名目的“菜名”搭配和組合起來的。

在外延無限豐富的公共服務前面加上“基本”這個限定詞，就是在可能提供的服務清單中，選擇了“基本”這個特定的服務范疇，后者占有相應于它們在公共服務體系中的基本性質位置的那些公共服務。這樣，被選擇的公共服務項目構成了基本公共服務的概念空間。可以看到，限制這一空間范疇大小的，既包括了社會經濟發展水平所形成的現實限制，也來自不同社會文化觀念對政府義務或責任的認知差異，還包括了社會空間再生產進程中不同利益主體話語權的大小及其競爭的結果。由于基本公共服務均等化的戰略目標主要是解決欠發達地區和社會弱勢群體的生存境況，因此，這實際上也可以看作是弱勢群體的話語權及其他權利要求在國家發展戰略層面的體現。那么，隨著社會經濟發展水平的提高、地區間差異格局的調整、社會觀念的轉變和弱勢群體權利處境的改善，基本公共服務的內涵和外延也會發生相應的調整。就此而言，基本公共服務并不是一個絕對的空間，而是一個或然的、可選的動態空間。

對基本公共服務均等化的主張，作為政府對公民福利的基本承諾，就像憲法確認公民的基本權利或自由一樣，具有底線保障的意義。這樣，提出并實踐基本公共服務均等化的主張即意味著政府對某些基本的公民權負有不可推卸的責任和義務，因而必須通過提供某些公共服務來滿足和實現公民的基本權利。因為公共服務正是建立在公民權的概念基礎之上的，也是利用公民權的邏輯來為自己辯護的。在某種意義上，權利是由相應的義務來實現的，因此公民享有基本公共服務的權利與政府公共服務的義務是一一對應的。因而，在政治的邏輯上，基本公共服務的均等化實際上也是在社會貧富差距拉大、社會公正嚴重缺失的歷史背景下重新尋求政府責任的底線，讓政府在這個底線的邊界上重新擔負起其應有的責任。放棄或忽略這些責任，偏離這些基本責任的底線，都是不對的。那么，在新的社會需要面前，這些基本的底線共同勾勒了政府的活動空間和責任空間。

三、公共服務均等化的空間生產機制

后現代地理學的研究者們已經指出，社會發展的歷史，也是空間生產的歷史。“空間已經成為國家最重要的政治工具。國家利用空間以確保對地方的控制、嚴格的層級、總體的一致性，以及各部分的區隔。”通過對空間進行規劃、管理和控制來建構社會秩序，是國家治理的基本手段。而且，“不存在沒有空間化的社會現實，也不存在非空間化的社會過程”。通過調整空間生產的行動、機制、節奏和布局來促進社會結構的平衡和社會關系的和諧，也是政治、經濟和社會發展的重要方法。

空間再生產的終極前提是社會生產力的發展以及生產關系的調整，但其直接誘因則是空間之間的不平衡，以及由此導致的社會矛盾沖突和潛在的社會危機。空間不平衡的內容主要包括社會的城鄉差距、地區差距和貧富差距以及其他經濟和社會失衡現象等。相應的后果則包括空間生產過程所產生的空間割裂(地區之間差異的不可彌合性)、空間摩擦(不同社會群體之間的沖突和矛盾)和空間失衡(社會不平等導致社會不穩定的危機)，具體的現象包括如社會歧視、社會排斥、社會斷裂、仇富現象和反社會行為等等。

因此，由空間再生產的邏輯觀之，近年來黨和政府所推進的經濟和社會發展規劃，即不論是西部大開發、促進中部地區的崛起、振興東北老工業基地，還是社會主義新農村建設、建構和諧社會等發展規劃，以及更加具體的收入分配制度的改革、建立覆蓋城鄉的社會保障制度等，實質上都是空間再生產的政治戰略，其共同主旨都是要在不平衡的社會空間關系上重建新的空間形態，塑造新的社會空間關系，最終促進社會的平穩和可持續發展。同樣，公共服務均等化也正是當前我國社會空間再生產機制的重要一環。

公共服務均等化所面對的基本問題是地區之間、城鄉之間和不同社會群體之間在基礎教育、公共醫療、社會保障等基本公共服務方面日益拉大的差距。作為應對空間不平衡現實的一項重要的發展戰略，公共服務均等化包含了鮮明的空間維度。如果公共服務領域的空間不平衡是一個不容否認的事實，那么，重新建構空間的正義，就不僅是解決空間不平衡問題的現實需要，也是推進社會可持續發展的當務之急。空間的正義意味著，縮小地區差距、城鄉差距和貧富差距，縮小空間差異的程度，解決不同社會空間的不平衡及其所引發的各種社會矛盾沖突，讓所有人共享改革發展的成果，增進社會公平，實現社會和諧。

而根據布迪厄的觀點，“在高度分化的社會里，社會世界是由大量具有相對自主性的社會小世界構成的，這些社會小世界就是具有自身邏輯和必然性的客觀關系的空間”。具體說來，這些“小世界”空間，既包括了相對于國家的地區空間、地區中更低層次的地區，以此類推，也包括了社會中交錯并置的各個社會階層和不同的社會群體，還包含了由上述空間化事實所引發的社會行為，以及對上述空間范疇的理解和認知。就此而言，這里的空間概念是一個具有包容性和開放性的概念，它包括物理的、社會的和心理的三個層面的空間涵義。

從這一立場出發，公共服務均等化所面對的空間不平衡可以說包含了三個層面的涵義：第一是直觀的地理空間差異，主要表現在由地區間經濟和社會發展程度的差異所導致的公共服務供給水平的差異，具體就是東中西部差異、城鄉差異、地區差異，這些在整體上構成了一個錯亂重疊的空間差異格局。其次是社會空間的差異，就是基于不同社會經濟關系所形成社會階層和社會群體之間的基本公共服務的差異，具體表現在基于個人身份、職業、性別、種族和經濟地位、受教育程度等所產生的享受公共服務的差異，比如基于戶籍身份的市民待遇方面的差異、由于職業地位不同所導致的福利和保障方面的差異等。第三是基于上述差異所形成的各種社會行為和社會心理，其表征就是存在于社會各個層面的社會排斥、社會歧視、制度性羞辱、反社會行為等，社會公眾之間的不信任心理、不合作傾向甚至相互仇視心態，以及對社會公平和社會公正的信心喪失等。

“空間永遠是政治性的和策略性的”，空間的生產和再生產也是政治性的。作為空間再生產的政治戰略，公共服務均等化也是政治性的，體現了政治權力的意志和傾向性，反映著社會權力斗爭的結果。必須承認，通過推進公共服務均等化來構造新的社會空間關系，以此來消除社會轉型中出現的各種社會差距，是一個向社會不平等開戰的重大舉措。考慮到社會的強勢群體總有更多的辦法來照顧自己的福利，因此，公共服務均等化可以說是“弱勢空間”的意志和訴求在國家政策層面的確立。但是，公共服務的水平具有消費上的剛性，已經享受到相當水平公共服務的人不可能在公共服務均等化的過程中被剝奪掉他們既得的公共服務。這樣，公共服務均等化就不是在剝奪一部分人的公共服務的前提下來改進另一部分人公共服務的匱乏狀況，而更多是在保證城市空間、權力空間和財富空間不受損失的條件下，給予弱勢群體更多的生存空間。問題是，強勢者的利益是難以撼動的，現實的差距也不會輕易消除，特別是當公共服務被限定在“基本”這一范疇之內時，即便基本公共服務均等化取得巨大的成績，但非基本層面的公共服務的差距仍然持續存在，并將成為未來新一輪公共服務均等化的戰略對象。就此而言，公共服務均等化的政治訴求將始終存在，沒有終點。

由于地方情況千差萬別，中央政府通常只能為公共服務勾勒一個粗線條的框架或最低的標準，具體的內容和更多的細節則主要由地方政府根據其實際情況特別是財政狀況來進行補充和完善，這就勢必產生一個尖銳的矛盾，即空間正義主要是中央政府的偉大規劃，而實現這一目標的主要控制權卻在于各級地方政府。中央政府的政治藍圖因此與地方政府的地方品格之間就孕育出了新的空間沖突，其中主要是雙方之間權力與責任的沖突。在某種意義上，如何用法律的或制度的形式來確定公共服務的義務，確定中央政府(上級政府)與地方政府(下級政府)之間的分工、合作和責任，將決定著公共服務供給機制的效率。特別是支撐公共服務均等化的公共財政轉移支付機制，更是直接決定著公共服務均等化的實現程度。此外，考慮到政府越來越多通過市場化手段來生產公共服務，市場主體在公共服務鏈條中的作用越來越大，那么，公權空間(政府)與私權空間(市場主體)之間的責任分配和相互控制，對于公共服務的品質和公共服務均等化的實現也將具有重要的價值。

四、空間化的基本議題及思考

空間是人類存在的基本維度，體現在社會活動的各個層面。空間是社會建構起來的，也是政治性的。從空間的路徑切入社會問題的分析，是探究特定社會條件下社會運動及其內在脈絡的基本方法。我國當前推行的“基本公共服務均等化”工作，是社會轉型時期社會空間再生產進程的環節之一。在基本公共服務均等化的理論與實踐中，蘊藏著豐富的政治命題，解剖和分析其空間維度，不僅為理解公共服務均等化提供了邏輯基礎，也為推進公共服務均等化工作提供了有益的啟示。

從公共服務的空間化存在角度而言，公共服務的空間化帶來了空間的封閉性和開放性的問題，并導致公共服務可得性的問題，即具體的公共服務是在什么空間中(通常是對應著相應的地方政府)得以提供出來，什么人根據什么標準來獲得享受相關公共服務的資格。由于公共服務對于空間的依賴性，公共服務的均等化意味著必須消除特權，打破壁壘，促進競爭，引導社會資源和生產要素跨區域的自由流動，實現地區之間的平衡發展。在政治和社會的層面上，公共服務消費資格的定義和分配將日益

成為公民權發展進程中的一個重要主題。此外，對個人而言，擺脫公共服務匱乏的一個重要策略是流動，即從公共服務貧乏的地區流向公共服務充足的地區，如獲得城市戶口，去大城市定居等；從較低的社會階層進入較高的社會階層，如成為政府或事業單位的正式職工，享受相應的福利待遇等。而且，在空間開放性程度比較高的條件下，順暢的社會流動能夠減少公共服務非均等化問題的緊迫性。

社會的空間差異是客觀存在，也是難以消除的，公共服務的均等化通常只能是基本公共服務的均等化。當然，經濟發展水平的提高會引發基本公共服務概念的相應調整，就此而言，基本公共服務是一個動態而非靜態的“菜譜”。重要的隨著社會發展的進程不斷拓展基本公共服務的邊界，盡力為公民提供更多的公共服務。隨之而來的是，在基本公共服務均等化的長期戰略中，掌握話語權的斗爭是非常重要的，將哪些公共服務納入基本公共服務的范疇中來，同時也是一個賦予政府不同的責任范疇的政治問題。尤為關鍵的是，既然不同的人會選擇不同的“菜單”，那么，根據民主政治的基本原則，個人是其自我利益的最佳判斷者，在推進公共服務均等化的進程中，應該把“點菜”的權利交給那些缺乏基本公共服務的人，讓未來的“消費者”來說話，表達他們的需求，并根據他們的需求來提供產品，而不應當是由政府自作主張，先入為主把一份“菜單”強加給“消費者”，讓他們只能根據現成的“菜單”來消費。

作為一項空間再生產的戰略舉措，公共服務均等化的空間維度也決定了推進公共服務均等化的兩種基本方式。其一是調整公共服務的空間差異性，確立基本公共服務的項目、內容及其供給標準，保證各地區政府都能向公民提供基本的公共服務，并保證相同的人能得到相同的服務，不同的人得到不同的服務；其二是改變消費者的空間格局，即在不降低公共服務水準和品質的條件下，擴大公共服務的空間范疇，取消公共服務的空間限制和資格限制，將更多的人納入到基本公共服務的空間系統中來。而不論如何，推進公共服務均等化的核心機制是公共財政體制的轉移支付手段，相應的，公共財政體制的公開性、透明度和公平性及其責任性，就是決定公共服務均等化成敗的關鍵因素。由此說來，雖然公共服務均等化是空間生產的機制，但決定公共服務均等化成敗的是政治空間自身的再生產、再完善。這就意味著，為了推進公共服務均等化，政府部門必須樹立權利本位的執政意識，建立民主、科學的公共決策機制，建立和完善公共財政體制，強化對公共財政的民主監督，從而提高政府生產力，提高公共服務的品質。

責任編輯向波