我國保稅港區發展及其功能創新和整合研究

卞　彬

摘要：保稅港區是指經國務院批準，設立在國家對外開放的口岸港區和與之相連的特定區域內，具有口岸、物流、加工等功能的海關特殊監管區域。探索保稅港區這一特殊監管區域的功能和效應，及其在分析我國設5立發展背景的基礎上，分析我國保稅港區與國外自由港的功能比較，明確保稅港區是我國具有多重戰略意義的制度創新，要以國際性、前瞻性與全局性的創新理念，提出發展建設中國保稅港區的政策建議，以充分挖掘和整合保稅港區的功能潛力。

關鍵詞：保稅區；功能創新；政策整合

中圖分類號：F127.9文獻標識號：A文章編號：1007-5194(2009)02-0097-05

保稅港區是我國在對外開放新進程中的一種海關特殊監管模式，是自由港的雛形。胡錦濤總書記在十七大報告中首次提出“實施自由貿易區戰略，加強雙邊多邊經貿合作。”目前，保稅港區作為新型的海關特殊監管區域，它的地域特殊性、稅收優越性、監管獨立性等，在許多方面還并不為廣大的出口企業所了解和熟知。理清思路、落實保稅港區的功能定位；拓展保稅港區功能領域，找準切入點，真正實現港區聯動和“功能的整合和政策的疊加”是亟須研究的新課題和重大戰略問題。

一、保稅港區基本功能的探析

保稅港區“港(口)區(保稅區)合一”的區域特征是對傳統港口和保稅區分離運作管理的一大突破。保稅港區作為一種新型監管模式，既不同于“港”也不同于“區”，而是兼有“港”和“區”的雙重特性。

(一)口岸的功能

從保稅區到保稅港區：一字之差“差”在哪里?與保稅區相比，保稅港區的內涵更為豐富，功能更為齊全。從字面上很容易看出，設立的保稅港區，一般都是依港而建，保稅港區比保稅區多了碼頭和港口的功能。口岸功能表現在：一是港口作業功能：即存儲通過港口進出境的貨物以及其他未辦結海關手續的貨物，開展貨物裝卸、拖運等基本的港口作業功能，貨物在港區內的停留不設時間限制。二是國際中轉功能：即進入保稅港區的國際中轉貨物和國內貨物，可進行分拆、集拼，再運至境內外目的港，保稅港區還將提供進口保稅貨物整箱堆存的服務，貨物可以根據貨主需要在保稅港區內進行綜合處理或國際中轉。保稅港區作為國際物流和航運中心，可以通過推動區港聯動，實現一體化運作。其作用在于保稅港區有利于海關特殊監管區的政策和管理延伸到港區，提高港口的開放度和自由度，帶動港區集裝箱吞吐量的增長，提高港口參與國際競爭的能力。

(二)物流的功能

保稅區的形式已經滿足不了企業更好地參與全球經濟的需要，越來越多的跨國公司的投資，其產品在研制、生產、銷售等環節需要高度的國際化，迫切需要一個具備國際配送、國際采購、國際中轉等功能，且貨物能自由、高效流通的區域。保稅港區的物流功能克服了這種狀況，保稅港區不僅能使國外產品快速進入國內市場，又可以方便地轉口去其他國家，降低經營成本。表現在：一是國際配送功能：即在保稅港區陸上特定區域設立倉儲物流區，進境保稅貨物進入該庫場后可進行商業性簡單加工、批量轉換后，向境內、外分撥配送。二是國際采購功能：即國內貨物進入保稅港區港口或港區卡口即可享受出口退稅政策，對采購進區的國內貨物和保稅貨物進行出口集運的綜合處理或商業性的簡單加工后向國內外分銷、返銷。三是轉口貿易功能：即保稅港區內的企業可從事轉口貿易、交易、展示、出樣、訂貨等經營活動。其作用在于全面、高效地發揮港區的國際轉口貿易和出口貿易功能，降低物流企業的商務運作成本，擴大出口。

(三)出口加工的功能

保稅港區內作為區域經濟的“增長極”和“發動機”。保稅港區作為對外開放和參與國際分工的平臺，通過與區內區外進行的垂直專業化或水平專業化，形成產業間的前后相聯系，積極融入全球供應鏈中，并在區內區外形成特定的產業集群、產品鏈或是產業鏈，通過乘數作用，成為區域經濟的增長極或發動機。表現在：一是出口加工功能：即在保稅港區特定區域設立出口加工區，開展加工貿易。工貿結合型或單純貿易型的企業都可以利用保稅港區的區位優勢和物流設施開展進出口貿易和轉口貿易等業務。在保稅港區可發展外向型加工工業，主要包括原料零部件在海外及銷售市場在海外的產品的加工、依托境外先進技術的高科技新型產品的制造等。二是商品展示功能：在保稅港區的特定場所展示供看樣訂貨的展覽品、樣品，拓展國內外市場，以交易量擴大國際物流量。因為在保稅港區可建立大型的商品展示場館，使國內客戶不出國門就可以在區內直接就地觀摩世界各國的商品，并可以在看樣后當即簽訂合同，辦理進口手續；境外客戶也可以在區內看樣后與國內企業簽訂出口合同。其作用在于保稅港區在形態上呈“前港后區”格局，在功能上互相延伸，相互滲透，解決了多年來海關特殊監管區與鄰近的港口相互割裂，完全依賴自身的政策優勢發展的格局。

(四)產業聚集的功能

保稅港區作為貿易自由化與便利化的先行區，與其他區域相比，保稅港區具有更大的開放度，在免關稅上更加完善，在實施貿易與投資自由化方面更能率先與WTO的規則全面接軌。保稅港區通過集聚和擴散效應，打造試驗區的“區位品牌”。表現在保稅港區的一系列功能，通過資金、人員、商品和信息的自由流動和集聚擴散，可以創造或提升“區位品牌”效應。使多個跨國公司的物流中心集結在同一保稅港區內，帶動區內倉儲業、運輸業、貿易業、金融業、信息業等多種服務業發展。保稅港區將從最初的“政策飛地”逐漸形成區域經濟發展的增長極，通過國際商務活動的拓展，服務和輻射周邊區域，創立綜合性功能區的“區域品牌”，并通過以對外開放為主的各項制度創新，成為綜合改革配套的前沿。其作用在于保稅港區模式對提高海關通關效率、監管效能并按照國際慣例運營的工作機制將發揮積極作用。

(五)拓延的功能

保稅港區與傳統保稅區相比，不僅是真正的“境內關外”，還享受稅收、監管等各項更為優惠的政策。一是關稅減讓將影響保稅區現時的“保稅效應”。主要稅收政策：國外貨物入港區保稅；貨物出港區進入國內銷售按貨物進口的有關規定辦理報關手續，并按貨物實際狀態征稅；國內貨物入港區視同出口，實行退稅；港區內企業之間的貨物交易不征增值稅和消費稅。表現在對于從境外輸入保稅區的貨物，在一定時間內，海關暫時保留征稅權，視其最終流向而確定關稅的征收或免收。對于從境外進入保稅區內的貨物或進入以后復出境的貨物，不視作進出口，免辦進出口手續，免征關稅。二是取消以配額為主要形式等非關稅壁壘將削弱保稅區現有的貿易自由度優勢；取消對區內企業在貨代、船代和外貿經營權等多領域的限制。允許外商從事轉口貿易、過境貿易和進出口貿易。三是在市場準入方面的國民待遇。保稅港區作為試驗區金融開放和資本運籌的中心，表現在保稅區內適度放寬了外匯管理

政策，開設外資金融機構：保險機構等，開展物流金融、離岸金融、外匯改革等金融開放的試點。

二、我國保稅港區與國外自由港的功能比較

保稅港區的名稱是我們國家的一個獨創。我們在英文中將保稅區稱為Free Trade Zone，將保稅港區稱為Free Trade Port Area，在對外的形象還是自由貿易區和自由貿易港區。我國目前的保稅港區，并不是國際上公認的自由港，而是國家海關政策的完善和試點。就目前而言，我國保稅港區與國際自由港有相同之處，也存在一些差異。如何定位我國的保稅港區發展模式和功能創新，有必要分析和借鑒國外自由貿易區功能的發展經驗。

(一)國外自由港功能的發展趨勢

國際貿易需要各國之間有自由的、便利的貿易環境，而各國在進行國際貿易的同時又要保護本國本地區產業經濟的發展不能受到過多影響。這是一對矛盾，解決的辦法是，各國除了執行各自的海關政策外，還設立自由貿易_區等為國際貿易提供自由化、便利化的條件。保稅港區的發展是國際貿易自由化、便利化的產物，是對海關政策的突破，海關政策在一個國家、一個地區內普遍發生作用，具有普遍性；自由港政策只是在一個特定的有限的區域內發生作用，具有特殊性。

歐共體在法律文件中規定：“自由港是港口的一部分，自由港有嚴格明確的界線，該界線受海關監督。自由港劃在海關管制區以外，準許外國商品免稅出入。在該區內商品可以儲存、重新包裝、展覽等，或在遵守有關條例的前提下轉運、銷售或作加工，海關一般不予監督或限制。”其成為國家利用自己港口區位優勢而做出的促進國際轉運業務，發展本地區經濟的一種選擇。從1547年意大利的熱亞那灣建立的第一個自由港為標志，迄今已有450多年的歷史。從國際看，分布在近百個國家和地區，據不完全統計，目前全球已有1，200多個自由貿易區，其中15個發達國家設立了425個，占35.4％；67個發展中國家共設立775個，占65.6％。另一方面。自由貿易區的功能不斷趨向綜合擴展。從70年代開始，以轉口和進出口貿易為主的自由貿易區和以出口加工為主的自由貿易區就已經開始相互融合，自由貿易區的功能趨向綜合化。通常都具有進出口貿易、轉口貿易、倉儲、加工、商品展示、金融等多種功能，這些功能綜合起來就會大大提高自由貿易區的運行效率和抗風險能力。

(二)我國保稅港區的功能發展現狀

2000年國務院批準設立出口加工區，實行加工貿易封閉管理，改“漫山放羊式”為“圈羊式”管理。隨后陸續審批設立了跨境工業園區、保稅物流園區、保稅區和出口加工區等海關特殊監管區域。然而，按照WTO協議，我國關稅水平大幅度削減，保稅區的非關稅壁壘將逐步解除。保稅區面臨的挑戰主要是三個“優勢弱化”，即外貿經營權的放開，保稅區的政策優勢弱化；關稅的逐步下調，保稅區的“保稅”優勢弱化；出口加工區發展很快，保稅區的出口加工優勢弱化。特別是與國際普遍認同自由貿易區或自由港區在功能、體制和監管方式上的不對等，已日益成為制約中國企業以及來華投資外資企業擴大國際合作的桎梏。我國保稅區對投資者尤其是外商投資企業的吸引力逐漸下降。并且改革開放三十年，我國對外貿易總量已排名全球第四位，已經成為世界上新興的經濟體之一，成為國際產業轉移的主要承接地區和“世界工廠”。2007年全國港口集裝箱吞吐量達到了1.147億標準箱，實現了歷史性的跨越；港口貨物吞吐量達到了64.1億噸，均繼續居于世界首位。我國對外貿易的90％由海上運輸，港口是我國進出口貿易的“橋頭堡”，-是水陸運輸的樞紐，是國內市場和國際市場的結合點，我國的保稅區轉型迫在眉睫。

保稅是對外開放的產物，港口是實施保稅政策的重要依托。2005年6月國務院批準設立了第一家保稅港區一上海洋山保稅港區，目前正逐步形成區域性格局，南有以廣州、深圳為主的珠江三角洲區域，中有以上海、寧波為主的長江三角洲區域，北有以天津、大連、青島為主的渤海灣區域。加上西部內陸唯一的重慶保稅港區，并開創了“水港+空港”的“一區雙功能”新模式。保稅港區把港口與保稅區成功地整合在一起，并進行封閉操作，在我國的海關特殊監管區域中，是目前我國國情下政策最開放、層次最高級的海關特殊監管區，是目前國內與國際慣例最接近、政策功能最完備、貨物跨國境流動障礙最少、享有經濟性與便利性最大的特殊功能區域。保稅港區疊加了保稅區、出口加工區、保稅物流園區乃至港口碼頭通關的所有政策和功能。就本質而言，它是根據我國國情，在真正意義上實行“港口和保稅特殊監管區合一”運作，探索逐步實現自由港區功能的創新性嘗試。保稅港區是實現保稅區政策優勢與港口功能優勢協調發展的選擇，其內涵為“政策疊加、優勢互補、資源整合、功能集成”，體現了保稅區與港區在區域、資產、信息、業務等方面的聯動發展。

(三)我國保稅港區與國外自由港的相同點和差異點

首先，我國保稅港區與國外自由港的相同點：在地理位置方面，均選擇在交通條件優越的對外運輸港口的港區或港區附近，并與港區實現一體化；在區域管理方面，均實行封閉管理，港區與境內一般區域之間設有必要的隔離設施；在區域性質方面，均為特殊經濟區域，而非一個社區概念，區內不允許居民居住；在進出口稅收方面，均被視為處于關外；在優惠政策方面，均享有一些優惠的政策；在區域功能方面，也是基本相似的。

其次，我國保稅港區與國外自由港的差異點：在設區目的方面：國外經濟自由區設立的目的，是在不影響對國內市場保護的前提下，最大限度地獲取國際自由貿易給國家經濟帶來的好處。而我國仍側重于使保稅區成為開放型經濟新的增長點，帶動區域經濟的發展。在區域性質方面：國外經濟自由區是屬于海關管轄區之外的特殊區域，是真正實現了“境內關外”。而我國保稅港區雖然就進出口稅收而言處于關外，但在海關管理等許多方面仍未真正實現“境內關外”，而只是具有口岸功能的海關特殊監管區域。在自由度方面：提供“自由”和“便捷”的管理措施，貫穿于從貨物卸船到運輸再到轉運的整個過程中。而我國對一線貨物仍然實行備案管理，對保稅物流園區的管理實際上仍是一線、二線、區內三重管理。在管理體制方面：自由港的設立國一般都設立專門機構，負責對自由港實行宏觀經濟管理與協調，管理較具權威性。而我國保稅區的管理更多地體現為地方政府的管理。在信任度方面：國際自由港區海關對區內企業充分信任或者以充分信任為前提，一般實行單證管理。而我國海關對園區貨物實行單證與貨物監管同步，仍然追求事前管住。

三、創新和拓延我國保稅區的功能的政策建議

保稅區是創新的產物，制度創新是根本。保稅港區其所具有的開發開放價值，除了保稅區原來所能發揮的各項功能外，更強調其開放的質量、效益、

外部效應、示范性和制度創新價值。中國特色的保稅港區畢竟是一個新的事物，如何實現保稅港區價值，其關鍵在于保稅港區是否能夠進行功能創新。2006年溫家寶總理視察海關時，進一步明確指示“推進海關特殊區域整合，充分發揮特殊監管區域的示范、導向和輻射作用，延長加工貿易價值鏈”。

(一)推動區港有效合一的問題

我國建設和發展保稅區的根本目標是為了改善我國投資的軟環境，特別是利用海關保稅的獨特條件，最大限度地利用國外資金、技術，發展外向型經濟，使保稅區真正成為開放型經濟的新的增長點，帶動區域經濟發展。但目前保稅區與港口分離，口岸功能受到限制，實踐中并未實現深層次的整合。保稅港區在物理形式上合一后，在業務流程、管理制度上依舊沒有完全的“合一”。目前最為突出的問題是單純適用現有“港”或“區”的管理辦法，將港口作業、保稅加工和保稅物流相互隔離。必將影響保稅港區“區港一體”優勢的有效發揮。從而港口功能優勢未能得到發揮，口岸功能受到限制，在政策疊加的優勢以及管理的高效難以真正形成，削弱其整體的競爭力。因為建設國際樞紐港不僅是為了進行貨物裝卸，不僅是為了吞吐量，而是要促使貨物在港口地區留下來進行加工服務，保證貨物增值，促進所在國家和地區社會經濟的發展。這就是大家所說“第三代港口”的概念，正是保稅港區發展初期我們應該高度關注和大力培植的。建議將保稅港區“三合一”政策加以具體化和規范化，將現在政策優勢和口岸優勢有機結合，形成共同優勢，打造和推動保稅港區的“功能整合、政策疊加”的整體優勢。改變我國海關特殊監管區域(場所)有多種形態，在功能、政策、監管模式上既有區別又相互交叉，過于強調專業化的結果，就導致了功能和資源利用的單一化、分散化的現象。

(二)促進出口加工和轉口貿易的問題

保稅港區是溝通國際、國內兩個市場的重要橋梁，其物流功能和優惠政策既可為外商進入中國市場創造條件，也為國內企業參與國際市場競爭架起便捷的橋梁，促進進出口貿易、轉口貿易、出口加工業等的發展。從保稅港區的實際運作情況來看，除物流功能得到比較充分的發展外，出口加工和貿易功能在保稅港區的集聚速度都比較緩慢。我國保稅港區發展轉口貿易的初衷未能實現，保稅區的口岸貿易、轉口貿易、出口倉儲等產業的功能未能發揮出來。區港之間不能相互延伸和結合，港口集裝箱吞吐量實現了超高速增長，但是保稅港區項目入駐和業務發展的速度相對卻緩慢的多。致使港口的整體通關環境和物流程序無法滿足現代物流尤其是國際中轉業務的發展。究其原因，一方面是因為我國近階段正處于出口加工政策的持續調整期，未來政策的不確定性延緩了出口加工企業在特殊監管區投資的熱情；另一方面是因為隨著我國對外開放的步伐加快，進出口經營權和分銷權的逐漸放開，貿易公司在特殊監管區集聚的獨特政策優勢已經不復存在，導致了保稅港區在發展初期產業結構相對單一的現狀。要借鑒國外自由港港區一體化的運作方式與先進經驗，依托港口優勢和保稅優勢，參與國際物流經營商合作，發展流通加工和國際配送等業務。促使我國保稅港區由開發建設階段逐步過渡到產業集聚和功能拓展階段，促進保稅產業集群形成。力爭使我國保稅港區在外貿經濟發展中真正起到降低物流成本、業務靈活性和通關效率等方面諸多的比較優勢是我們保稅港區建設的主要任務。

(三)創新保稅港區的監管流程

我國設立保稅區并不只是看它可以創造多少經濟效益，重要的是發揮在對外貿易中的特殊功能和作用。但是現行的我國國際海運法規、外貿結匯、退稅政策、轉關管理還不利于保稅港區建設。在我國保稅區內，目前還不允許開辦離岸金融業務，而倉儲、展示、分撥、配送、運輸等物流功能則還遠遠沒有得到發揮。保稅港區在海關管理上能否真正做到“一線放開、二線管住”是實現“貨物進出自由”的關鍵。建議海關進行海關監管制度創新，將監管重點放在“二線”(即自由區與非自由區之間的隔離線)卡口上，海關設在區外辦公，加強巡察，一般不入區查驗貨物；貨物人區向計算機備案，出區核銷，真正做到了貨物入區自由，生產經營自由。創建效率高、成本低、寬松便捷的快速通關監管環境。其次，強化保稅港區帶動區域經濟效應。保稅港區作為高度開放的自由貿易區域，其發展有著重要的區域。建議有關政府部門尤其是地方政府，既要重視保稅港區在招商引資、產業發展、國際中轉等方面的經濟績效，也要關注區域經濟帶動作用。各保稅港區管理當局應積極配合中央和地方政府，主動為腹地利用保稅港區創造有利條件。再次，借鑒國際通行做法，積極探索海關特殊監管區域管理制度創新，以點帶面，推進海關特殊監管區域整合和政策疊加工作。實行與國際通行的金融政策，開辦離岸金融業務，逐步實行人民幣自由兌換、外匯自由進出，實行經常項目下貨幣自由兌換和支付。最后，政策落地和規范監管方面，體現保稅港區優勢和特色的國內貨物“入區退稅”、“先報關、后進港”、“屬地報關，口岸放行”、進出境貨物試行電子備案、“分批出區，集中報關”等報關流程以及入港區貨物“一次移箱”查驗流程等創新性監管模式。建設功能完善、政策寬松、運行高效、具有國際競爭力的高度開放的，逐步實現與國際慣例接軌的綜合貿易港區。

(五)保稅港區的法律定位的問題

中國要融入世界經濟體系，在保稅港區方面就要借鑒“國際慣例”來實施，隨著保稅港區發展，一些因法律政策不健全而造成的弊端顯現了出來。首先，我國關于保稅港區的全國統一的立法缺失，尚沒有出臺全國統一的保稅港區法律、法規。因此，迫切需要在國家立法層面給予保稅港區一個統一的定位，在此定位基礎上才能有效協調各監管單位之間的政策和監管流程。其次，保稅港區的監管涉及海關、外匯、檢驗檢疫、稅務、工商等多個部門，且很多屬于國家直屬機關。由于國家對保稅港區的定位還沒有得到全國性的法律認可，各監管部門對保稅港區地位的認知還存在不小的分歧。致使我國保稅港區在現實管理中存在著體制不順，多頭管理的現象，與自由貿易區的規范管理存在著相當差距。由于政策之間的協調性不夠，企業在保稅港區開展業務時仍面臨一些不確定性風險，一定程度上影響了保稅港區的產業集聚和功能發揮。再次，對保稅港區有關基本定義上的不明確，造成了認識上的不統一。容易造成保稅港區的各部門在認識上的不統一，有的部門理解是“境內關外”自由區，有的理解是“新型開發區”這樣認識上的差異就帶來了思想上的混亂、導致各部門對一些具體問題的處理上作法的不統一。最后，保稅港區建設是一個復雜的系統工程，它不同于傳統的保稅區或出口加工區，涉及立法、關境、稅收、金融、外匯、投資、人員進出、土地、消費等多方面的內容。建議在國務院層次設立保稅港區的管理委員會，對全國保稅港區進行布局規劃；研究制訂全國的保稅港區法律法規和實施辦法；同時成立全國保稅港區協會，推動各保稅港區的管理制度和模式健康發展。如何讓各項功能發揮最大作用需要突破的困難還很多，還需要研究和實踐。

責任編輯王駿