共生：第三部門與政府治理的現代轉型

李　瓊　夏曉輝

摘要：本文基于共生的理念研究第三部門領域中存在的問題：為何及如何構建第三部門與政府的共生關系。而共生的基礎和機制又是怎樣?從而認為，社會轉型背景下第三部門與政府的共生發展將促進社會治理模式的現代轉型。

關鍵詞：共生；第三部門；政府治理

中圖分類號：C916；D616文獻標示碼：A文章編號：1007-5194(2009)02-0139-04

第三部門是代表著公、私二元建構基礎上的一種社會中介組織：發揮著既不同于政府的社會事務管理功能，又履行異于一般商業經營的社會服務義務，成為構建公民秩序和維護社會公正的重要來源。隨著第三部門研究的深入，上個世紀70年代以來形成了幾種較為公認的理論，其中不少都涉及政府與第三部門的關系問題。借鑒這些研究成果，本文試著將共生理念延伸至第三域，從而探討第三部門與政府的共生關系。

美國經濟學家伯頓·韋斯布羅德在1974年提出了政府失靈理論，在這一理論中，他認為政府和市場在提供公共產品時并不能滿足消費者的差別化需求，在大多數情況下，他們的產品只反映“中位選民”的需求，而第三部門的介入提供了有益的補充。他認為“政府、市場和第三部門是滿足個人對公共物品需求的存在相互替代性的工具。政府和第三部門在提供公共物品上是互補關系”。賽拉蒙的第三方管理理論則從另外一個角度分析了政府與第三部門的關系，他認為政府只是第三部門“志愿失靈”的衍生物，只有當第三部門提供的服務不足時，政府才有發揮作用的必要。因此，政府的介入是對第三部門的補充，政府與第三部門之間的這種合作關系“既可以保持較小的政府規模，又能夠較好地完成福利提供的責任”。盡管兩位學者的角度并不一致，但有一點卻是非常類似的，即第三部門與政府之間存在一種相互需求、相互補充的合作模式，雖然他們并未提出共生這一概念來形容，但闡述了兩者共生關系的實質。

與西方社會不同，中國社會轉型期一個明顯的事實是，第三部門的每一步進展都離不開政府的推動和影響，但第三部門的發展壯大又試圖不斷地擺脫與政府密切的關系，因此如何認識和處理政府與第三部門的關系自然成為第三部門必須面臨、同時也是政府必須面對的問題。

一、第三部門與政府共生發展的必要性

第三部門與政府是可以相輔相成、優勢互補的，走共生結合之路可使第三部門與政府優勢互補、相互促進、共同發展。

第三部門屬于非政府組織。所謂非政府，主要表現為它是獨立于政府之外的一類組織，在資金來源上，不依賴或不主要依賴政府，而是運用或主要運用民間的資金創辦；在隸屬關系生，第三部門與政府不存在領導與被領導的隸屬關系，它有自己的自主性和獨立性。第三部門雖然不是政府部門或不屬于政府，但同樣能做政府所應該做，卻又一時做不了或做不好的公益事業。就此而言，第三部門實際上與政府是功能相仿的共生關系。另一方面，第三部門不管它是否情愿，它都面臨著如何處理與政府的關系問題。目前突出的問題是：

(一)政府與第三部門的關系還沒有擺正，具體表現為“三位”。

其一，“越位”，即政府管了不少本該由第三部門負責的事情。這個問題主要表現在機構改革過程成立的一些行業協會之中。在經濟體制改革過程中，為了實現政社分開、政企分開，轉變政府職能，政府將原來隸屬于自己的部門機構轉型為“第三部門”，如行業協會等。這些在特定社會經濟領域中活動的中介組織，掛靠在相應的政府職能部門之下，不同程度地形成事實上第三部門對政府部門的依附關系。在如此的關系模式中，政府對第三部門內部事務和操作性活動往往會造成過多的或不適當的干預，即表現為一種“越位”。

其二，“缺位”，即政府本該具有的職能卻由于某種原因而棄之不顧。在中國還有不少在工商部門登記注冊或沒有登記注冊的第三部門，他們不必接受民政部門的監督管理，也沒有業務主管部門對其進行監督管理。政府部門在行使培育第三部門的職能時，常常由于缺乏培育的具體內容和操作辦法而導致“缺位”。

其三，“錯位”，即本該是政府負責的事，卻讓第三部門去管，造成主體錯位。政社不分、政企不分現象猶存，政府性、官辦性問題根深蒂固，政府包攬社會行政管理事務的問題未能從根本上得到解決。

(二)培育與管理的缺失。

近年來，中央和地方政府十分重視第三部門發展，各級文件中也反復提出“培育發展和監督管理并舉”。但實際操作中，過于強調監督管理，忽視了培育發展。即使強調監督管理，也存在許多問題。具體表現在：在優惠政策與資金扶持方面，與國外非政府組織相比，中國第三部門的劣勢是顯而易見的。西方國家第三部門·資金的30％來自政府資助，部分國家高達45％。而中國這方面還沒有被提上議事日程，政府有關部門從優惠政策層面給予的扶持也相當有限。在管理層，為了更好地管理第三部門，使之規范化并發揮良好的作用，政府先后出臺了一系列關于第三部門的文件，如《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《取締非法第三部門暫行辦法》、《民辦非企業單位登記暫行辦法》、《民辦非企業單位名稱管理暫行規定》等，這些條例與規定盡管對處在轉軌時期的第三部門發揮了積極作用，但從總體層次上看，數量少、不配套、可操作性不強。特別是目前中國還沒有專門的、全面的、嚴謹的第三部門管理方面的法律。這與一個已具有13.6萬令第三部門和70萬個民辦非企業單位以及第三部門快速發展的大國是相當不匹配的。

第三部門最重要的外部關系是第三部門與政府的關系，這種關系直接關系到第三部門的長遠發展，也關系到社會經濟的穩定前進。趙黎青將非政府組織與政府關系歸為四種類型：(1)對立的，互不信任的關系；(2)非政府組織自行其是，不同政府發生關系；(3)非政府組織對政府的依賴關系；(4)合作關系。顯然，作為非政府、非營利的第三部門與政府的關系最理想的狀態屬于第四種類型。盡管第三部門在運行過程中不斷強調不同于政府的使命和目標，強調本組織的自治性、自主權，但無論政府組織還是第三部門都致力于自己國家的經濟政治發展，這是雙方共存、共處與合作的基礎。對各種不同類型的第三部門而言，政府的支持和鼓勵是他們運作的有利環境，要想實現組織使命，必須得到政府的許可和承認；還要爭取獲得政府的多方面資源支持，如經費、信息以及技術、設施等。現實表明，在任何國家，第三部門都不可能脫離國家的影響而自由自在地發展。

二、第三部門與政府共生發展的可行性

正如市場和政府都可能失靈一樣，非政府、第三部門也有其內在的局限性，即“志愿失靈”，表現之一就是其非營利活動所需要的開支與第三部門所募集到的資金之間存在巨大的缺甲；表現之二是慈善活動的狹隘性，也就是說，志愿組織活動的受益對象通常只是某些特定群體，如特定的民族群體、地區居

民及其弱勢人群。有些群體雖然對社會服務的需求很大，但卻沒有能力建立代表自己利益的組織機構，即使建立了自己的組織，其募集資金的能力也有很大差別，結果有些群體可以享受到廣泛的服務，有些群體的基本需求卻無法得到滿足。因此，單靠第三部門自身無法有效實現社會公平。

然而，第三部門失靈的地方正是政府的長處，政府具有其他部門不具有的動員社會資源的能力和特權，能夠最大限度地考慮各方利益和需要，因而可以彌補第三部門的不足。對政府而言，第三部門可以在許多方面彌補政府所不及或不適進入的領域，可以不花錢或少花錢去解決政府難以解決的社會問題，可以動員更多的民眾參與社會經濟發展。研究顯示，第三部門的效率越高，行為越活躍，給予社會需要服務的各方面支持越多，對社會問題的解決越有積極的作用。在這一點上，第三部門的存在價值與政府的目標是相通并一致的，因此政府應該加強與第三部門的共生關系，鼓勵全社會關注第三部門的健康發展，有計劃地培訓各業第三部門人員，使其工作能力上升到更高水平。

第三部門也應該有意識地加強與政府的互動共生。不斷發展與完善自身，利用更多的機會向政府表達民眾的意愿，爭取更多的資源和發展空間，增強組織的活力。事實證明，第三部門發展的良好環境的創造，不僅僅是政府單方面的努力所能實現的。沒有第三部門的各種努力，就不會形成真正意義上的相互合作共生。第三部門與政府是互動的、互補的、相互依存、也是相互牽制的，雙方結成共生關系，相互合作的結果將會是雙方共同受益，整個社會都得到益處。

根據中國第三部門目前發育不充分、不成熟的現實，政府對第三部門的態度與做法具有更重要的意義。隨著市場經濟發展和政府機構改革，政府職能有了較大改變，但政府依然是社會經濟領域里的最強有力和最權威的角色。第三部門建設所需要的人員、資金以及其他形式的資源在初級階段將主要依靠政府來提供，同政府體制交織在一起的各類社會組織的改革也需要政府主持與推動。對此，政府部門可以而且應該在其中發揮主導作用，還需要進一步完善政策和法規，培育和扶持第三部門的健康和有序發展，與第三部門建立起真正的合作共生關系。

三、第三部門發展與社會治理模式的現代轉型

改革開放前，我國實行國家經濟社會高度一體化的社會治理模式，政府包攬一切，社會動員與民眾參與的基礎高度政治化，單位化組織程度高，社會自我發育薄弱，公民意見表達渠道單一，成立社團等非結構性組織的限制因素多，難以脫離政府的干預。

在當代社會，越來越多的準公共事務開始由第三部門來進行管理，相反，政府則在不斷地從原有領域退出，逐步建立并完善“政府——第三部門——企業”三位一體化的管理模式。

第三部門在某些專業領域內的管理相對于國家直接管制來說，具有優越之處。正如有學者指出：“團體自我管制的方法非常有效，與國家的進入相比，社會成員更樂意接受團體的自我管制。……自我管制避免了國家的過分介入，它在國家和團體之間劃分了一條安全線，同時，社會團體可以在執行中消化政策，他們的專門知識、信息、經驗和判斷，促進了有效執行國家政策的環境，而光靠國家的直接干預是做不到這一點。……自我管制使社會團體成為推行公共政策的組織。這不僅有利于社會秩序，同時也降低了國家管制的成本。”國家法律的作用則是保障這種自我管制的實施，這樣更多的人受到的管理不是來自外部或上方，而是來自他們自己參加的組織。因此，學者們認為，“人們一旦能夠控制自己的環境，就比在受他人控制的情況下更能夠負責任地采取行動。”

具體來看，與政府的直接管理相比，第三部門管理的優勢主要體現在：

第一，可以降低成本。現代社會對政府的期望不僅僅是政府職能的退縮和干預范圍的衰減，而是如何能“工作更好，成本更少”。這種兩難選擇的結果是必須解決隨之而來一個難題：如何通過少而精的政府提供多(數量)而高(質量y的管理和服務。因此，現代社會，各國政府一般都面臨著雙重壓力：一方面，人們不斷要求政府削減開支，壓縮預算；另一方面，社會的許多公共事務又必須得到管理，人們也不愿放棄習以為常的各種服務和福利。在這種尷尬情境中，如果能找到其他組織以更低的成本運作來替代政府提供的服務，當然是皆大歡喜的事情。因此，當政府或其他社會組織都有能力滿足特定的社會需求時，我們可以也應當從經濟上來考慮，做一個成本收益比較，看誰能以最低成本來滿足社會需求。與國家機構的經費來源于財政支出不一樣，第三部門的經費來源主要是會費，而且其機構規模和人員數額相對龐大的政府機關來說也要小得多、簡單得多，因而第三部門的管理在財政支出上比政府要節省。

從另一角度看，如果作為接受方的相對人能夠對國家的公共政策予以認可和配合，就會消除在政府決策執行過程中的摩擦或障礙因而降低執行成本。因為“與第三部門相比，政府的最大特征，不在于它所提供的物品的獨特屬性，而在于它的強制力。”但是，“單從經濟上看，完全憑借暴力支撐的政治權力是無法持久的。如果當事人能夠自覺自愿地服從政府的意志，那就可以減少暴力開支，降低統治成本。所以政府行為不僅需要暴力的支持，還需要社會成員的認同和自覺服從。政治學把促使被統治者自覺自愿地接受其統治的能力稱為政府的‘合法性能力。所以一個政府的合法性越高，它的統治成本就越低。”因此，如果公民能夠通過第三部門參與政府決策，政府也能通過第三部門向公民解釋政策意圖，間接執行政策內容，即建立一個穩定的、制度化的渠道來使公民個體權益得到伸張，政府管理權力得到緩和，那么，在政府與公民之間就能夠形成良性的、和諧的關系，很多決策不需要政府采取任何強制措施即可得到社會的自覺執行，政府管制的成本必然降低。

第二，可以彌補國家管理的漏洞。在豐富多彩的生活面前，法律永遠都避免不了捉襟見肘的尷尬。在一些領域特別是新興領域，法律規范無法予以調整或無法及時進行規范，而政府因受依法行政的限制，在沒有法律依據的情況下無法實施對社會的管理，這樣就難免會出現無序狀態，公共利益也得不到及時維護。這時，最好的辦法就是由社會組織通過社會規則先予調整，如第三部門可以通過行業規范來進行管理，在時機成熟后再由國家進行規范。

第三，有利于提高社會道德。法律規范是人們在社會生活中應當達到的最低標準線，或者說是最低道德水平，而如何使社會達到超過這些最低標準的最理想的狀態則需要社會系統工程的共同作用，第三部門即是這一系統中的一個重要部分。第三部門在對社會成員進行管理時可能直接援引國家的法律規定，如第三部門的重要職能之一就是保證國家法律的貫徹實施；也可能根據第三部門自行制定的道德要求和行為準則來進行自我約束與提高，而這種行業的或職業的道德要求一般來說比法律的標準要高得多。

第四，更具有專業性、技術性。政府的職能是對全社會進行的管理，可能涉及社會和經濟生活的方方面面，如何在短期內做出涉及不同領域的眾多決策，對于人力、物力都有限的政府來說，確實存在難度。特別是各個領域所需的不同專業知識及技術信息更是政府無法具備的。因此，政府的管制就難免缺乏應有的科學性和有效性。而第三部門則相對具有優勢，因為它對某專業的事務最為熟悉，也可以充分利用社會力量和相關專業知識，能更科學地對某行業進行管理。

第五，更具靈活性。隨著社會分化程度的提高，政府龐大而僵化的官僚體制以及管理對象的廣泛性使它逐漸缺乏對社會應有的適應性。在一個同質性較高的社會，社會主體的利益基本相同，政府通過標準化、統一化的公共管理和服務即能滿足全體社會成員的需要。但是在利益日益出現多元化的當代，社會充斥著各種各樣的利益群體，他們的偏好各不相同，利益的性質也各異。而政府對社會的管理忽視了公眾的需要，特別在提供服務方面往往千篇一律，“服務的提供常超過社會分配的最優化配置狀態，導致資源浪費”。因此，傳統的官僚機構已經難以適應和滿足不同利益群體的多樣性需求。現代社會需要存在不同的社會組織來完成不同領域的管理任務，滿足不同利益群體的需要。“如果說政府組織做事傾向于將千姿百態的世界硬塞人僵死的官僚框架的話，第三部門則常能靈活地調整自己以適應千變萬化的世界，應對各種挑戰。”作為社會機構的第三部門就能體現這種靈活性，它既可以避免受政治的直接控制，也不必受各種繁文縟節以及僵化的官僚體制的約束，在應對社會出現的新型問題上。能迅速調整自己的工作，因而它有利于滿足各行業的特殊要求，實現有效管理。

從以上分析可以看出，從生態系統的相互依存性出發，“共生”理念倡導建立一種協同發展模式。以共生的理念變革政府與第三部門注意消解“中心”，包括“政府中心”與“第三部門本位”，促使共同成長。“共生效應”顯示了生物群體的巨大作用，把它遷移運用于第三部門和政府治理中極為必要。

責任編輯王駿