制度創新視角下的自然與文化遺產管理體制改革

中圖分類號：G127 文獻標識碼：A

內容摘要：近年來，學術界對我國風景名勝區的管理體制改革進行了積極的探討，但景區管理體制的改革僅僅局限于對基層景區旅游資源的管理和開發利用，而旅游資源無法涵蓋所有的自然與文化遺產，且涉及遺產管理的機構眾多，如果不在國家層面上對遺產管理體制加以理順，景區管理體制也難以高效運轉。本文嘗試在國家機構改革的層面上，探討我國自然與文化遺產管理體制的改革思路。

關鍵詞：自然與文化遺產 管理體制 改革

近年來，我國旅游資源的開發遍地開花，一方面各地通過旅游開發，加快了經濟發展；另一方面由于一些地方政府疏于保護，許多珍貴的自然與文化遺產遭遇了人為的破壞。而破壞的重要原因，一是保護理念的缺失，二是現行的自然與文化遺產（以下簡稱遺產）的管理體制存在諸多弊端，直接導致了遺產保護的危機。

自然、文化遺產與旅游資源的異同

旅游資源是指一個國家或地區可以用于發展旅游業的自然的與歷史文化性的資源，包括諸如風景名勝、自然保護區、歷史文物以及可以展示的民間藝術、戲曲音樂、民風民俗等非物質文化遺產。而自然、文化遺產（狹義）指公認的、能為人們提供生態、科研、文教等功能的、具備獨特價值的、自然界演變的產物或人類社會發展的精神產品。凡旅游資源都屬于自然與文化遺產，但自然與文化遺產內涵更豐富，外延更廣泛，有的文化遺產就無法直接展示給游人，譬如長征精神等，遂不能直接作為旅游資源。

鑒于自然與文化資源的范疇大于旅游資源，因此遺產的管理體制較之于旅游景區的管理體制更為宏觀。這就是本文為何要把旅游資源的管理體制或旅游景區的管理體制的改革擴展為自然與文化遺產的管理體制改革的重要因素。

當然還有一個不可回避的因素是面對著自然、文化遺產和旅游資源的詞句時，人們的潛意識里的反應是有明顯差異的。面對遺產，人們首先映入腦際的是保護和繼承，而面對旅游資源，人們可能會事先想到開發取利。《文物保護法》規定：“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”，應該說這是對遺產保護與利用的關系的原則性規定，具有規定性意義。

我國現行自然與文化遺產管理體制現狀

（一）法制不健全且缺乏針對遺產管理統一的國家立法

由于自然、文化遺產存在形式的多樣性，包括物質的和非物質的遺產等，以及價值的多重性，有國家級、省市級等，這客觀上增加了遺產管理的難度。目前涉及遺產管理的法律有《文物保護法》、《環境保護法》、《野生動植物保護法》、《水法》、《城鄉規劃法》等幾十部之多，再加上各地制定的條例規章更是數不勝數，這些法規對遺產管理起到了一定作用。但因為法規多，執法單位多，推諉扯皮多，從而就陷入“三個和尚沒水喝”的怪圈。

（二）國家指導及屬地管理相結合

目前我國遺產的管理體制除少數歸國家部委直屬外，如故宮博物院，大多情況是遺產由屬地管轄，國家部委負責業務指導。旅游開發給地方政府帶來GDP的增長，激發了其發展當地旅游業的積極性，這是現行體制有利的一面。然而從實踐來看，由于地方政府掌管著遺產管理的大權，他們出于GDP的考慮，往往置國家法規于不顧，不惜人為破壞遺產，地方政府的經濟利益導向是各地遺產管理的主要阻礙因素。

（三）多頭管理導致效率低下

自然與文化遺產大都屬于公共資源（私人藏品和一些非物質遺產除外），其管理主體毫無疑問應是政府。目前，我國涉及自然與文化遺產的主管部門太多，有文化、旅游、環保、林業、國土、建設等部門，管理分散，部門之間難以協調，工作效率低下。另外，遺產管理部門作為政府機構又兼經營，自己辦公司，造成政企不分。

我國自然與文化遺產管理體制改革思路

（一）建立自然與文化遺產統一的管理機構

目前我國正進行政府機構體制改革，這為遺產管理體制的改革帶來契機。由于遺產管理缺乏統一機構，造成實質上的多頭管理、條塊分割、效率低下、保護不力，為權力尋租開啟方便之門。為此，有必要針對遺產管理探索實行職能有機統一的大部門體制，對一些職能相近的部門進行整合，實行綜合設置，從而完善遺產管理體制。

基于以上思路，可以把涉及自然與文化遺產的主管部門文化部、旅游局、林業局合并，并吸收其他部委如城鄉建設部、環境保護部、國土資源部等下屬的相關遺產管理部門，精簡組成為一個統一的政府機構（省市縣對應設廳局），實施對遺產的監管。之所以將此三機構合并，是因為旅游局主要職責是負責旅游資源的管理與開發，林業局負責生態建設和保護（此兩局主要涉及自然遺產的管理），文化部負責文物管理、文化的發展和文化產業化的監管（負責文化遺產的管理），這種整合打破了條塊分割，降低協調的成本，管理易落實到實處。該機構（姑且暫稱自然與文化遺產部）的主要職能是全面負責遺產的管理，制定遺產保護、管理與可持續利用的制度、條例和規劃，并監督實行。為提高該機構的權威性，中央應給予其適當地位和完全的執法權。

（二）廢除屬地管理體制且實行中央垂直管理

廢除屬地管理體制，實行中央垂直管理，將遺產管理經費納入中央政府的財政預算。新體制必須能妥善解決利益攸關方的利益關系，以防止不同利益主體之間不公平的博弈，導致對遺產的損毀。屬地管理雖能調動地方的開發積極性，但由此帶來的地方主義、竭澤而漁式的發展理念，會使遺產的保護陷入危機。因此，要克服地方主義必須廢除屬地管理，實行中央垂直管理，經費納入中央財政，人事也由上級遺產部門管理，從而擺脫對地方的依賴。對于一個可能跨及數省或數市的大遺產區，其管理應打破區域管轄范圍，由上級遺產管理部門任命一個專門的直屬機構管理。目前許多地方風景名勝區采用的是景區管理委員會的形式，這個直屬機構亦可借鑒這個形式——即某某遺產管理委員會，全權負責對整個遺產地的管理、保護與利用的各項事宜，至于該遺產地與所在省市的關系，可沿用中央直屬企業與省市的關系來處理。

考慮到我國現行政治體制，各地遺產局即使不受各省市長直接管轄，各地遺產部門恐仍難以對當地政府的破壞遺產行為予以制止，可考慮將遺產保護與利用工作與各省市主管領導的政績直接掛鉤（地方只對由于自身的不端行為造成的遺產損壞負責，而對遺產部門自身的管理不善造成的損失免責），各省市長與上級人大或同級人大簽訂直接責任書，如發生遺產的重大損毀，則人大立即追究省市長的責任。

另外，在可持續發展理念的基礎上對遺產進行合理開發利用，可以給當地贏得長期的無形資產——知名度，大量的人流物流（不超過限度）為當地居民源源不斷地提供就業、商貿等機會，而地方政府也可獲得穩定的稅收收入。隨著研究者、志愿者的到來，可以提高當地的文明水平。對于非物質文化遺產傳承者，政府應給予其相應專業技術人員的待遇，使其安心工作。新體制能否協調各方的利益分配，至關重要。

（三）健全法制并嚴格監督制度

健全法制，制定實施國家統一的遺產管理法，嚴格監督制度。我國涉及遺產管理的法規不少，也起了相當的作用。但執法主體眾多，易產生內耗和惰性。況且遺產形式多樣，價值多重，有些遺產陷入法規的盲區，只能以其他法規套用，如非物質文化遺產的管理就套用文物法。因此為了妥善管理遺產，呼吁人大盡快制定國家統一的遺產管理法，以提高遺產管理的權威性，使遺產管理部門有法可依。

為確保法律的實施，必須建立嚴格的監督制度。遺產管理部門的工作應定期接受上級人大、政協與同級人大、政協組成的專門委員會的監督和檢查，同時，中央可以授權并委托專家和志愿者組織民間監督團體，對遺產管理部門的工作實施監督。遺產管理部門實行首長負責制，對于查出的問題，人大、政協專門委員會立即提出整改意見，由遺產管理機構遵照執行。對于出現嚴重的遺產毀損，人大可立即責成啟動行政乃至司法程序，追究遺產管理機構首長的責任。

人大應責成政府將遺產管理經費列入年度財政預算，形成經費每年適度增長機制，并監督預算的實施。政府應在每年度的人大會議上，就遺產保護與利用的情況寫入政府工作報告，提請人大審議，這應成為一個制度。

按照政企分開的原則，遺產管理部門退出經營活動。遺產管理部門按照遺產管理的要求，以特許經營方式授權企業或個人，對遺產進行合理開發經營，并向經營者收取一定的特許經營費上繳國庫，國家適當返還。遺產部門作為政府機構必須脫離經營活動，對其下屬企業按照國企改革的要求，把企業從機關剝離出去，或由國資委托管，或市場化改制，至于經營者與遺產機構的責、權、利的關系可通過法規界定。

（四）拓寬經費來源且建立經費保障機制

拓寬經費來源，嚴格專款專用制度，建立經費保障機制。高效運作的管理體制，離不開必要的經費保障，經費來源的主渠道是各級政府的財政預算。隨著國民經濟的發展，政府要加大財政投入，精簡的管理機構有利于減少支出，要將節約的經費和財政撥款專款專用，加強財務審計。但我國各類遺產豐富，政府撥款除去人頭費往往捉襟見肘，拓寬資金來源也是當務之急。政府應成立保護遺產基金會，開展對外工作，積極吸收國際友好組織和人士的捐款；另外拓寬國內渠道，運用稅收杠桿，鼓勵國內企事業單位和個人為基金會捐款，并在應繳稅額中予以扣除。

綜上所述，自然與文化遺產的管理體制改革是一項艱巨的工程，它關系到中華文明的傳承與弘揚，與我國的可持續發展密切相關。因此，建立一個高效運轉的自然與文化管理體制，是保護利用好自然與文化遺產的關鍵。

參考文獻：

1.官衛華.國家級風景名勝區管理體制創新研究[J].現代城市研究，2007（12）

2.蔣滿元.國外公共旅游資源的經營模式剖析及其經營經驗探討[J].無錫商業職業技術學院學報，2008（4）

3.王成仁.我國景區管理體制的問題及對策[J].山東商業職業技術學院學報，2008（3）

作者簡介：

姚卿善（1970-），男，南昌人，華東交通大學人文學院副教授。研究方向：中國近現代史，文化遺產的保護與利用。