給一切權(quán)力都套上韁繩

東山濤

經(jīng)過數(shù)百年的發(fā)展，西方的民主傳統(tǒng)和民主制度在公共權(quán)力的制約和監(jiān)督方面積累了相當(dāng)多的成功經(jīng)驗(yàn)，它們是全人類的共同財(cái)富。在某些理念上更是具有一定普世價(jià)值。因此，吸收和借鑒西方各國(guó)的這些成功經(jīng)驗(yàn)，為我所用，無(wú)疑對(duì)我國(guó)權(quán)力制衡體系的完善具有特別重要的意義。

法國(guó)思想家孟德斯鳩曾有一句名言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”這句話，可謂是奠定了西方各國(guó)(尤其是發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家、在權(quán)力制衡方面的思想基點(diǎn)，正是由于有了這一思想基點(diǎn)，才使得西方各國(guó)的政治家們?cè)诳紤]權(quán)力問題時(shí)，總是從“人的欲望與生俱來，權(quán)力濫用難以避免”的共識(shí)出發(fā)，認(rèn)為“任何權(quán)力都是一匹野馬”，要防止其橫沖直撞，唯有給它套上韁繩，才能將它馴服。于是，“給一切權(quán)力都套上韁繩”，便成了西方權(quán)力運(yùn)行的一條根本原則。具體而言，在一個(gè)成熟的公民社會(huì)和健全的民主體制之中，權(quán)力這匹野馬，至少需要套上三根韁繩。

法律的韁繩：“讓法律覆蓋權(quán)力運(yùn)行的每一個(gè)角落。”

在法制社會(huì)，一切權(quán)力都應(yīng)在法律的范疇內(nèi)運(yùn)行，因此，“讓法律覆蓋權(quán)力運(yùn)行的每一個(gè)角落”也成了西方各國(guó)在權(quán)力制衡上的一條起碼原則。于公民而言，法無(wú)規(guī)定即為自由；于公權(quán)而言，法無(wú)規(guī)定即為濫權(quán)，正是由于給權(quán)力套上了“嚴(yán)格、細(xì)致和科學(xué)的法律體系”這樣一根牢固的韁繩，才使得西方各國(guó)政府在行使公共權(quán)力方面顯得很有節(jié)度，也很合理。比如美國(guó)。早在1965年和1978年，便先后頒布了旨在規(guī)范官員職業(yè)操守的《政府官員及雇員道德操行準(zhǔn)則》和《政府行為道德法》；此后，它又把1883年頒布的《文官制度法》修改為《文官制度改革法》，并重新制定了《政府工作人員道德準(zhǔn)則》。在英國(guó)，它的權(quán)力運(yùn)行立法歷史悠久，100多年前，它就頒布了資本主義世界的第一部《防止貪污法》。相比之下，我國(guó)的權(quán)力立法長(zhǎng)期以來都比較滯后，現(xiàn)代公務(wù)員制度也直到近十年來才得以逐步確立，且仍需大力完善。具體而言，主要存在兩大問題：

其一，有一個(gè)法律體系薄弱的問題。以預(yù)防公職人員職務(wù)犯罪為例，目前，世界上已經(jīng)有30多個(gè)國(guó)家對(duì)貪污腐敗進(jìn)行了專門立法，涉及法案條例多達(dá)100多部：而我國(guó)，直到現(xiàn)在，還沒有出臺(tái)一部專門性的《反貪污法》或《防止貪污法》，現(xiàn)行的有關(guān)反貪的法規(guī)雖有一定數(shù)量，但是，卻散布在各種不同的實(shí)體法、程序法或者黨內(nèi)條例、行政法規(guī)、人大規(guī)定、兩院釋法之中。不僅看起來凌亂，而且缺乏權(quán)威性，操作起來也很不便。

其二，有一個(gè)立法內(nèi)容單調(diào)的問題。仔細(xì)分析一下西方各國(guó)的權(quán)力立法，我們便會(huì)發(fā)現(xiàn)，他們的權(quán)力立法稱得上是覆蓋到了權(quán)力運(yùn)行的每一個(gè)角落，不僅對(duì)于公務(wù)人員的日常工作，而且對(duì)于公務(wù)人員的社會(huì)交往，都規(guī)定有嚴(yán)格的約束。與西方詳盡、細(xì)致的權(quán)力立法相比，我國(guó)權(quán)力立法在內(nèi)容方面還顯得有點(diǎn)簡(jiǎn)單、空洞。比如財(cái)產(chǎn)申報(bào)和金融實(shí)名制，它們可以說是西方權(quán)力監(jiān)督機(jī)制中的最基本制度，正是由于有了一套行之有效的財(cái)產(chǎn)申報(bào)和金融監(jiān)督體系，才使得司法部門能通過清楚的了解公職人員的財(cái)產(chǎn)狀況來監(jiān)督其公務(wù)行為，防止其進(jìn)行職務(wù)犯罪。而在我國(guó)，針對(duì)全體公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度尚未建立，金融實(shí)名制度也形同虛設(shè)，因此，基本起不到主動(dòng)監(jiān)督的作用。又如對(duì)于禮金和賄賂的規(guī)定。美國(guó)法律規(guī)定，公職人員要是一次性收取了30美元以上的禮品或者一年內(nèi)累計(jì)接受了100美元以上的禮品，就須主動(dòng)申報(bào)，否則，將以受賄罪論。而在我國(guó)，關(guān)于公職人員收受禮金的違規(guī)界定，至今還很模糊，也沒有一個(gè)清晰的司法解釋。另外，我國(guó)《刑法》只把“財(cái)物”(金錢和物質(zhì))作為是否構(gòu)成賄賂罪的標(biāo)的，而美國(guó)《刑法》則把“任何有價(jià)值的東西”、日本《刑法》則把“能夠滿足人類需要的一切利益”、香港《防止賄賂條例》則把“任何利益”都作為賄賂內(nèi)容。與美、日和香港把所有無(wú)形和有形，物質(zhì)和非物質(zhì)的利益、價(jià)值都包括在賄賂內(nèi)容之中相比，我國(guó)《刑法》在賄賂內(nèi)容的認(rèn)定上無(wú)疑太過狹窄，涵蓋不了日益多元化的賄賂罪行。

權(quán)力的韁繩：“以權(quán)力來制約權(quán)力。”

“以權(quán)力來制約權(quán)力”，自古以來都是一個(gè)約束權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力的好辦法。在人治社會(huì)，封建帝王往往通過獨(dú)特的權(quán)力分配來約束、監(jiān)督各級(jí)官員之間的職權(quán)行使，而在法治社會(huì)，各個(gè)權(quán)力系統(tǒng)之間一般也會(huì)通過一種法定的從屬或監(jiān)督的關(guān)系來達(dá)到某種平衡，一般而言，權(quán)力系統(tǒng)之間的制衡，可以有同一系統(tǒng)內(nèi)部上、下級(jí)之間的縱向制衡和不同系統(tǒng)之間的橫向制衡，

在西方，“以權(quán)力來制約權(quán)力”主要是通過權(quán)力分治的基本政治制度來實(shí)現(xiàn)的，作為一項(xiàng)基本政治制度，權(quán)力分治并不符合我國(guó)國(guó)情，但是，它在制約權(quán)力這一點(diǎn)上，卻具有一定的借鑒意義，尤其是它的一些具體做法。很值得我們研究，如在發(fā)揮代議機(jī)構(gòu)作用方面。西方的議會(huì)具有相當(dāng)大的影響力，不僅具有立法權(quán)，而且具有可以否決政府預(yù)算案和其他提案的否決權(quán)。還可以隨時(shí)隨地質(zhì)詢官員，罷免政府首腦。存在一個(gè)強(qiáng)勢(shì)的代議機(jī)構(gòu)，是對(duì)公權(quán)力行使的一種最有效的監(jiān)督。在我國(guó)，人大和政協(xié)作為代議機(jī)構(gòu)，在監(jiān)督政府、為民代言的途徑和方式上顯然還有待改進(jìn)。二是在保持司法獨(dú)立方面。司法是否獨(dú)立，關(guān)系到法律對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的效果，在我國(guó)的司法實(shí)踐中，行政力量或政治因素影響司法審判的現(xiàn)象時(shí)有存在，這就不利于司法力量對(duì)同級(jí)黨政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。因此，我們有必要學(xué)習(xí)和借鑒西方在保持司法獨(dú)立方面的一些成功經(jīng)驗(yàn)，如理順?biāo)痉C(jī)構(gòu)與黨政機(jī)構(gòu)的關(guān)系、保持司法審判的權(quán)威性和獨(dú)立性、保證司法從業(yè)人員的較高社會(huì)地位和經(jīng)濟(jì)收入、實(shí)行法官職務(wù)終身制和嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度、在代議機(jī)構(gòu)設(shè)立專門的司法監(jiān)督委員會(huì)等等。

此外，在同一權(quán)力系統(tǒng)的內(nèi)部。也須做好內(nèi)部各個(gè)權(quán)力主體之間的科學(xué)配置和合理分解。就執(zhí)政黨而言，就是一個(gè)黨內(nèi)監(jiān)督的問題。西方政黨在黨內(nèi)監(jiān)督方面有兩條值得一提的經(jīng)驗(yàn)。一是設(shè)立獨(dú)立的、不從屬于同級(jí)黨委的紀(jì)律監(jiān)察委員會(huì)，可以擁有較大的職權(quán)，對(duì)違紀(jì)黨員進(jìn)行處分：二是最大限度地賦予普通黨員對(duì)于黨務(wù)的參與權(quán)和決策權(quán)。這兩條經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于解決我國(guó)的“一把手”專權(quán)問題具有非常重要的借鑒意義。

西方還有一條重要的權(quán)力監(jiān)督方式——賦予特殊機(jī)構(gòu)或特殊人員以特殊權(quán)力。英國(guó)在議會(huì)中特別設(shè)置了行政監(jiān)督專員的職位，擔(dān)任這個(gè)職務(wù)的人，一般直接由英女皇任命，因此，權(quán)力非常大，可以不受干擾地對(duì)任何有違法嫌疑的公共部門展開調(diào)查。美國(guó)設(shè)有專門針對(duì)高級(jí)政府官員進(jìn)行調(diào)查的獨(dú)立檢察官，權(quán)力也相當(dāng)大。另外，還有像新加坡的反貪污調(diào)查局所擁有的權(quán)力幾乎與國(guó)家安全局一樣多，不僅可以單獨(dú)展開調(diào)查，而且可以執(zhí)行武力搜查、跟蹤監(jiān)視、抄查沒收、扣押逮捕等職權(quán)。

民意的韁繩：“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。”

西方各國(guó)在權(quán)力制衡方面還有一條重要經(jīng)驗(yàn)，就是依靠民意來監(jiān)督權(quán)力，讓所有權(quán)力運(yùn)行都暴露

在陽(yáng)光之下，自覺接受公眾的審視。具體而言，有兩種做法最值得借鑒。

其一，發(fā)揮民間組織在權(quán)力監(jiān)督方面的作用，在西方。獨(dú)立于政府之外的民間組織，尤其是一些由專業(yè)人士組成的、針對(duì)某些專門群體或某項(xiàng)專門活動(dòng)所組建的、自發(fā)性的專業(yè)組織，在很多場(chǎng)合都是一股活躍的力量。很多時(shí)候，這股力量所提供的調(diào)查數(shù)據(jù)和參考意見甚至能改變政府的公共決策，成為議會(huì)提案乃至司法裁定的重要依據(jù)，如民間環(huán)保組織。在西方一些國(guó)家，無(wú)論是政府，還是大公司，有什么大型的投資項(xiàng)目或公共建設(shè)項(xiàng)目推出，環(huán)保組織這一關(guān)肯定是要過的。如果這些項(xiàng)目因?yàn)橛协h(huán)境污染上的隱患而遭遇環(huán)保組織的強(qiáng)烈抵制，一般來說，都很難通得過。最近幾年，像瑞士政府的阿爾卑斯山脈鋪膜計(jì)劃、加拿大的電力輸出計(jì)劃、美國(guó)海軍的潛艇儀器更新計(jì)劃、福特公司的新款汽車推出計(jì)劃等大型項(xiàng)目都因遭到環(huán)保組織的抵制而一波三折，有的還被完全中止。另一類是獨(dú)立調(diào)查組織。借助獨(dú)立調(diào)查組織來調(diào)查一些爭(zhēng)論不休的或涉及重大公眾利益的公共事件，在西方早已成慣例。這樣的做法，一方面有利于保證調(diào)查結(jié)果的客觀公正性，另一方面則可以達(dá)到監(jiān)督公權(quán)力，維護(hù)公眾利益的目的。反觀我國(guó)，民間組織在公共事務(wù)中發(fā)言的力度和影響顯然還有待加強(qiáng)。

其二，發(fā)揮大眾傳媒在權(quán)力監(jiān)督方面的作用。傳媒，也是一種很重要的權(quán)力監(jiān)督力量。在西方，傳媒對(duì)于公眾的影響無(wú)處不在，以至于很多西方人將其列在立法、司法、行政之后，視為“第四種權(quán)力”。在美國(guó)司法界，有一種說法：“寧可讓一個(gè)人或者報(bào)紙?jiān)趫?bào)道偶爾失實(shí)時(shí)不受懲罰，也不能使全體公民因擔(dān)心受懲罰而不敢批評(píng)一個(gè)無(wú)能而腐敗的政府。”此外。美國(guó)政府為保護(hù)媒體的采訪自由和報(bào)道權(quán)利，還專門制定了《信息自由法》。在這樣的氛圍中，美國(guó)的媒體面對(duì)公權(quán)時(shí)自然也就有了足夠的底氣。事實(shí)也證明，美國(guó)政壇的很多弊案丑聞之所以最終被揭露出來，完全是媒體大膽報(bào)道的結(jié)果。改革開放以來，雖然我國(guó)媒體在公共事務(wù)中發(fā)揮的作用越來越大，基本上起到了輿論監(jiān)督的作用，但是，離“第四種權(quán)力”的標(biāo)準(zhǔn)則還有一段距離。最典型的表現(xiàn)是，限制媒體的條條框框太多，媒體報(bào)道受地方保護(hù)主義、“報(bào)喜不報(bào)憂”的政績(jī)思想等非正常因素的影響太大。因此，如何為媒體解套，如何鼓勵(lì)媒體監(jiān)督公權(quán)，如何為媒體的合法報(bào)道保駕護(hù)航，在回答這些問題方面，西方的確有值得我們學(xué)習(xí)的地方。

(責(zé)編：金木)