非政府組織參與公共危機(jī)治理:現(xiàn)狀困因與優(yōu)化理路

楊娟娟

(桂林理工大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院,廣西 桂林 541004)

中圖分類號:D632.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1673-0992(2009)12-029-02

摘要:當(dāng)前快速發(fā)展的中國正處于經(jīng)濟(jì)、社會的全面轉(zhuǎn)型期,各種公共危機(jī)事件頻發(fā)需要非政府組織積極參與。鑒于我國非政府組織參與公共危機(jī)治理存在參與的廣度、深度和連續(xù)性不足,文章提出了解決對策。

關(guān)鍵詞:危機(jī)治理;非政府組織;優(yōu)化理路

一、問題的提出

人類社會從有文明記載的歷史到現(xiàn)在,隨時可以看到危機(jī)的影子。進(jìn)入21世紀(jì)以來,公共危機(jī)頻頻發(fā)生,嚴(yán)重影響著人類生存和社會穩(wěn)定,如何有效應(yīng)對危機(jī),已成為世界各國政府需要共同面對的難題。正處在經(jīng)濟(jì)、社會轉(zhuǎn)型時期的中國更是任務(wù)深重。近年來,南方特大冰雪災(zāi)害、拉薩3·14打砸搶燒事件、膠濟(jì)鐵路列車相撞事件、手足口病、貴州甕安6·28事件、云南孟連7·19事件、四川汶川地震、甲型流感的蔓延、烏魯木齊75事件等突發(fā)公共危機(jī)事件。在危機(jī)從“非常態(tài)”到“常態(tài)”的蛻變過程中,如何有效治理公共危機(jī),成為構(gòu)建社會主義和諧社會的重要議題。為了不斷化解意料之外的問題,新的制度、機(jī)制和方案紛紛走向公共管理的前臺。非政府組織作為公民社會的重要組織實(shí)體參與公共危機(jī)治理無疑是一種新的有效的機(jī)制,具有深刻的治道變革意義。

二、中國非政府組織參與公共危機(jī)治理的問題與困因分析

(一)非政府組織參與公共危機(jī)治理的廣度不廣

根據(jù)《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》,我國目前的公共危機(jī)可以分為四類:第一類是自然災(zāi)害;第二類是事故災(zāi)害。事故災(zāi)害主要是指工礦商貿(mào)等企業(yè)的各類安全事故,交通運(yùn)輸事故,公共設(shè)施和設(shè)備事故,環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等這種事故;第三類是社會安全事件,包括恐怖襲擊事件,經(jīng)濟(jì)安全事件和涉外突發(fā)事件等;第四類是公共衛(wèi)生事件,主要是指傳染病疫情,群體性不明原因疾病,食品安全和職業(yè)危害,動物疫情,以及其他嚴(yán)重影響公眾健康和生命安全的事件。

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和改革的不斷深化,各種公共危機(jī)事件的爆發(fā)日益頻繁,但作為社會治理框架主體的非政府組織,在治理公共危機(jī)方面參與的廣度極其有限,主要集中于自然風(fēng)險的災(zāi)難。與此同時,大量的社會安全事件、公共衛(wèi)生事件以及事故災(zāi)害的治理,特別是這些公共危機(jī)造成的相關(guān)社會群體的心理恢復(fù)等救助方面,卻鮮見非政府組織活動的身影。

(二)非政府組織參與公共危機(jī)治理的深度不深

現(xiàn)代政府危機(jī)治理是一個完整的過程,包含不同的階段,是一種全面的危機(jī)管理。如一般意義上可以將危機(jī)治理分為預(yù)防、應(yīng)對和恢復(fù)三個階段;又如羅伯特·希斯提出的危機(jī)管理4R模型——減少(Reduction)、準(zhǔn)備(Readiness)、反應(yīng)(Response)、恢復(fù)(Recovery)等。

與此相對應(yīng),從參與的深度來看,中國的非政府組織參與公共危機(jī)活動,目前主要局限于“危機(jī)處理”,而非完整意義上的危機(jī)治理。“以汶川地震為例,陳光標(biāo)先生率領(lǐng)中國首支自發(fā)抗震救災(zāi)隊伍,由六十臺挖掘機(jī)等大型工程機(jī)械組成的搶險突擊隊抵達(dá)綿陽、北川一帶,展開了大規(guī)模救災(zāi)行動。此外,南都基金也十分活躍。中國的普通家庭、教會也以各種方式活躍在災(zāi)難的救援過程當(dāng)中。從一定程度上說,這在公共危機(jī)治理方面無疑具有治道變革意義。但無論是震前對相關(guān)問題的研究,還是自救互救常識的發(fā)布和普及,還是震后災(zāi)區(qū)民眾的心理康復(fù)等方面,與發(fā)達(dá)國家的非政府組織參與危機(jī)治理活動還有相當(dāng)距離;相對于完整意義上的危機(jī)治理也凸顯出中國非政府組織參與公共危機(jī)治理的深度不足。

(三)非政府組織參與危機(jī)治理的非連續(xù)性

非政府組織參與公共危機(jī)治理的現(xiàn)狀還突出表現(xiàn)在其參與行為的非連續(xù)性。如2003年SARS席卷中國,除了中國紅十字會總會、中華慈善總會經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)統(tǒng)一接受、發(fā)放非典捐贈物資以外,各種草根非政府組織開始顯出身影,例如“協(xié)作者”面對300萬外來農(nóng)民工緊急啟動的“北京外來工預(yù)防非典型肺炎暨減災(zāi)能力建設(shè)”,“北京惠澤人咨詢服務(wù)中心”緊急策劃推出的分別針對醫(yī)護(hù)人員和患者方面的“黃絲帶行動”與“天使家園熱線”,北京紅楓婦女熱線、進(jìn)城務(wù)工熱線和殘疾人熱線、青春熱線等社會公益熱線與北大、清華、北理工、北林大等9家機(jī)構(gòu)聯(lián)合開通的“非典心理援助熱線”。其中許多NGO都是在非典期間才成立不久的。而在2008年年初大雪冰凍封路的情況下,民眾卻極少有組織地向被困在火車站、高速公路、列車上的同胞提供救助;也鮮見社區(qū)組織、志愿者組織、慈善組織等非政府組織和其他社會力量在除雪、救助群眾、籌集運(yùn)輸物資、給受困群眾提供心理咨詢等方面發(fā)揮作用。由此可見,中國的非政府組織參與公共危機(jī)治理活動在很大程度上是相應(yīng)政府的號召,缺乏連續(xù)性和主動積極參與公共危機(jī)活動的“內(nèi)在驅(qū)動力”。

三、完善我國非政府組織參與公共危機(jī)治理的理路

(一)轉(zhuǎn)變政府治理理念

“危機(jī)管理”的最高境界是,在危機(jī)還處于潛伏期時,發(fā)現(xiàn)潛在威脅,從而在真正的危機(jī)出現(xiàn)之前就已經(jīng)消除危機(jī)。最高境界的危機(jī)管理,除了需要政府正確高效的指揮外,社會力量尤其是非政府組織的積極、廣泛參與也必不可少。在重大危機(jī)面前,非政府組織作為一種社會自治機(jī)制,在應(yīng)對突發(fā)公共事件中具有獨(dú)特的優(yōu)勢和作用。因此,政府要轉(zhuǎn)變治理理念,將工作重心由“權(quán)力”轉(zhuǎn)向“責(zé)任”,由“管制”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”,即權(quán)力回歸社會和非政府組織,完善公共危機(jī)的治理結(jié)構(gòu),整合政府與非政府組織的資源和力量,加強(qiáng)兩者之間的溝通與合作,協(xié)同治理公共危機(jī)。

(二)扶植和健全非政府組織

在非政府組織發(fā)育還不成熟、社會管理水平還比較落后的情況下,政府要扶持、幫助非政府組織提高管理社會公共事務(wù)的責(zé)任和能力。首先,政府應(yīng)改善非政府組織發(fā)展的制度環(huán)境,以促進(jìn)社會的自我發(fā)展。其次,提高非政府組織的專業(yè)化水平。近年來我國非政府組織在數(shù)量上增長較快,但專業(yè)化的非政府組織在中國還比較少。為此,政府需要不斷扶植專業(yè)化的非政府組織,以使得其在公共危機(jī)治理中能更好的發(fā)揮作用。

(三)構(gòu)建非政府組織參與全面危機(jī)治理的制度化渠道

在明確非政府組織參與公共危機(jī)治理的責(zé)任主體地位后,構(gòu)建其全方位、多維度參與公共危機(jī)治理的制度化渠道就邏輯的成為題中應(yīng)有之義。

首先,構(gòu)建非政府組織參與危機(jī)預(yù)防的制度化渠道。充分發(fā)揮非政府組織在危機(jī)預(yù)防信息收集方面的作用。非政府組織是危機(jī)隱患的發(fā)現(xiàn)者和預(yù)防者。非政府組織的中介地位使得它們上接政府,下聯(lián)基層群眾,這種“橋梁”角色使其能夠便捷、迅速地發(fā)現(xiàn)危機(jī)的根源和苗頭,并及時制止。這緣于非政府組織對于特定公共危機(jī)的產(chǎn)生有著更加敏銳、前瞻性的洞察力,可見,作為危機(jī)環(huán)境的第一線當(dāng)事人,非政府組織在信息的收集、信息傳遞與及時決策等方面具有明顯優(yōu)勢,能夠通過各種信息渠道及時地反映危機(jī)信息,以協(xié)助政府相關(guān)部門作出決策,為危機(jī)管理系統(tǒng)中信息傳遞架設(shè)另一座橋梁,起到防患于未然的作用。

其次,鼓勵非政府組織積極參與危機(jī)應(yīng)對。從治理危機(jī)角度來講,政府是主導(dǎo),它可以通過國家強(qiáng)制力和行政組織資源迅速高效應(yīng)對危機(jī);從管理社會角度來講,社會組織尤其是非政府組織是主力,它直接地了解社會成員的具體需求和具體利益,并通過非官方的力量動員和社會資源,從事政府無力顧及的一些公共服務(wù)。自然災(zāi)害發(fā)生后,對災(zāi)民的援助僅僅靠政府的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,要有效整合社會的各種資源,而非政府組織在這其中由于其組織性、專業(yè)性等優(yōu)勢就迅速脫穎而出,為災(zāi)區(qū)人民提供各種專業(yè)上的幫助和資金上的支持

再次,鼓勵非政府組織參與危機(jī)恢復(fù)期災(zāi)區(qū)重建和災(zāi)民的心理康復(fù)。在救災(zāi)的同時,災(zāi)后重建的問題逐漸提上日程。災(zāi)后重建是一個社會重建的過程,公民和NGO在其中的參與,直接構(gòu)成重建社會的一部分。在災(zāi)后重建和災(zāi)民心理康復(fù)方面,非政府組織的優(yōu)勢體現(xiàn)為:第一,相比政府,其工作細(xì)致專業(yè),包括心理救助、學(xué)校重建、孤兒撫養(yǎng)、個案關(guān)懷、家庭回歸、社區(qū)建設(shè)、文化恢復(fù)、志愿者和社會工作發(fā)展等方面;第二,自治參與,通過公民參與、志愿者組織,非政府組織往往可以保持社會資源的持續(xù)動員,并形成自我組織、互助服務(wù)的社區(qū)發(fā)展模式。

最后,建立非政府組織危機(jī)治理評估學(xué)習(xí)機(jī)制。我國政府的危機(jī)管理過程中經(jīng)常犯的錯誤就是虎頭蛇尾,重危機(jī)管理過程輕危機(jī)管理后的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。公共危機(jī)管理中的評估學(xué)習(xí)機(jī)制對改進(jìn)危機(jī)管理的績效,提高政府危機(jī)管理的能力具有重要的意義。但是這一機(jī)制目前還沒有引起我國政府的足夠重視。我們應(yīng)該重視并鼓勵非政府組組織通過對政府危機(jī)治理行為的有效監(jiān)督,總結(jié)危機(jī)治理的經(jīng)驗(yàn)和不足,為今后類似災(zāi)害的防治做出努力。

(四)建立健全非政府組織自律和問責(zé)機(jī)制

首先,非政府組織依法應(yīng)向社會公眾公開其財務(wù)、活動、管理等方面的信息。非政府組織由于其民間性和非營利性,與政府和企業(yè)的財務(wù)制度有著許多不同之處,如利潤計算、報表項目、評價標(biāo)準(zhǔn)等,因而建立非政府組織獨(dú)立的財務(wù)和審計制度,是對其實(shí)行監(jiān)督管理的前提。

其次,獎勵優(yōu)秀的非政府組織的同時,要查處社會組織違法行為和非法社會組織,并依法實(shí)施問責(zé),確保非營利性,提高公信力。2002年著名的官辦NGO中國青少年發(fā)展基金會和著名的民辦NGO“麗江媽媽聯(lián)誼會”同時受到媒體指責(zé)。由此可見,僅僅依靠非政府組織的自律機(jī)制是無法保證非政府組織的有序運(yùn)作,政府應(yīng)當(dāng)對于在危機(jī)治理中表現(xiàn)卓越的非政府組織給予一定的獎勵,以激勵非政府組織更積極廣泛的參與危機(jī)治理;同時,加強(qiáng)制度和法律約束,打擊違法犯罪的非政府組織。

綜上所述,政府與非政府組織互補(bǔ)的治理職能,需要政府與非政府組織在參與公共危機(jī)治理上相互協(xié)同。為完善我國非政府組織參與公共危機(jī)治理,政府要轉(zhuǎn)變治理理念,完善法律制度框架,為非政府組織健康發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境;同時積極扶植非政府組織的發(fā)展,構(gòu)建非政府組織參與全面危機(jī)治理的制度化渠道;此外,要建立和健全非政府組織自律和問責(zé)機(jī)制,規(guī)范非政府組織參與公共危機(jī)治理行為。?

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