新公共管理的終結與數字時代治理的興起

陳水生

摘要：新公共管理理論因其過分強調效率、市場、分權和競爭，引發了不平等、公共價值缺失、碎片化等問題，受到學者批判。數字時代治理誕生于新公共管理理論式微與數字時代來臨的理論和時代背景中，既是對新公共管理的超越，也是對數字時代的回應。新公共管理理論的弊端、信息技術革命的加速、經濟全球化的擴展和網絡社會的崛起是數字時代治理產生的原因，重新整合、以需要為基礎的整體主義和數字化變革是其主要理念。作為一種新型的治理理論，它對提升政府治理能力、增強政府回應性、解決社會問題、提供公共服務具有重要指導意義。

關鍵詞：新公共管理；網絡社會；數字時代治理

中圖分類號：C93文章標志碼：A文章編號：1002-7408(2009)04-0098-04

一、公共管理的理論危機：新公共管理及其批判和替代

自威爾遜始，傳統公共行政形成了官僚制、政治行政兩分、文官制度和泰勒主義四大基本原則，確立了傳統公共行政的基本框架，其中官僚制是理論基石和政府管理的基本組織形式，正如克羅齊所說“大多數學者把官僚制組織看作是現代世界理性的化身，并因此而認為它高于所有其他類型的人類組織”。到20世紀70年代，奧斯特羅姆指出，美國公共行政的思想危機在于官僚制對民主制行政的壓制，而為了解決這一危機，只有從官僚制行政走向民主制行政的變革。在一定意義上，新公共管理運動就是這種變革的產物。

當傳統公共行政無法應對二戰后西方福利國家所面臨的財政壓力和管理危機，新公共管理應運而生。“新公共管理意味著企業管理技術的采用、服務及顧客導向的強化、公共行政體系內的市場機制及競爭功能的引入。”在新公共管理理論中，影響最大的無疑是奧斯本和蓋布勒的《改革政府》一書，他們提出的十大原則構成了新公共管理的核心，成為西方國家政府管理和改革的指南。美國的重塑政府運動、英國的“下一步行動”方案、“公民憲章運動”等都是新公共管理理論在實踐中的應用。

新公共管理在實踐中取得了不少成就，也引發了一系列問題，學者們從以下幾個方面對其進行了批判：第一，新公共管理并沒有多少實質性的創新。學者胡德認為，管理主義是一種沒有實質內涵的“夸大伎倆”，它實際上并沒有改變任何東西，管理主義“頂多瓶子是新的，但里面的觀念卻是舊的”。美國學者查爾斯·葛德塞爾則提出與“企業化政府”模式十條原則針鋒相對的十條原則。第二，新公共管理削弱了公共價值觀。新公共管理追求“三E”(效率、效益、經濟)標準，其基于經濟人假設的理論基礎和對績效的重視都與公共價值觀相沖突。羅頓在對不同國家進行研究后得出結論：盡管不同的國家存在著差異，但共同的趨勢是與公共服務組織相關聯的基本價值觀正在被改革所破壞。第三，新公共管理的普適性和效用性問題。流行于西方主要發達國家的新公共管理運動，在多大程度上能夠推廣到全球，對國情各異、發展程度不一的國家的公共管理實踐發揮作用，需要進一步研究。世界銀行的資深公共管理專家尼克·曼寧提出三個基本問題，并試圖通過對這三個問題的解答來證明“新公共管理模式已經過時”。

在對新公共管理進行批判的同時，學者們也提出了替代性理論，其中比較有影響的包括新公共服務理論、整體政府理論和網絡化治理。以登哈特為代表的新公共服務是關于公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念，其核心理念是，在人民主權的前提下，作為最主要的公共管理主體的政府，其基本職能是服務于公共利益，既非親自“劃槳”又非代替公民來“掌舵”。登哈特夫婦在新公共服務的四個理論——民主公民權理論、社區和公民社會理論、組織人本主義和新公共行政、后現代公共行政——的基礎上，提出了新公共服務的七條原則：服務而非掌舵；追求公共利益；戰略地思考、民主地行動；服務于公民而非顧客；責任并不簡單；重視人而不只是生產率；超越企業家身份，重視公民身份。在登哈特看來，公共行政至今已經形成了三種不同的模式：一是建立在政治和法律之上的傳統公共行政，二是建立在經濟考慮和市場考慮之上的新公共管理，三是強調民主標準和社會標準的新公共服務。那么，新公共服務模式是否得以成立呢?我們知道，新公共服務是作為對管理主義集大成的新公共管理思想和實踐的批評而出現的。它對新公共管理強調的績效、市場和企業化運作等進行了批判，強調公共服務的公平、回應性、參與、民主治理、公民精神、公共利益、社會正義等，表明新公共服務在管理主義和憲政主義之爭中偏向了后者；但其缺陷在于，“登哈特沒有為其新公共服務理論找到一個可以操作的組織結構和運作方式，因而很難說是一種理論突破”。

“整體政府”又叫“整體性治理”，在20世紀90年代中后期以來成為歐美國家新的改革趨勢，英國在這一新的改革趨勢中占據著十分重要的位置。政府機構之間的合作、協調和整合，不管它被叫作“協同性的、整體性的還是整合的或協調的，所有這些一直都是被政府組織看作是要追求的目標”。整體性治理針對的是20世紀80年代和90年代初政府改革所強化的碎片化狀況，而這種狀況的出現，很大程度上是新公共管理所帶來的副產品。因而，在整體性治理改革中，改革的重點從結構性分權、機構裁減和設立單一職能的機構轉向整體政府。對整體性治理，彭錦鵬認為這一理論有望成為21世紀政府治理的大理論；竺乾威教授則認為，整體性治理還是一種成長中的理論。

網絡化治理是一種綜合化的治理模式，它具有專門性、創新性、迅捷性、靈活性和擴大的影響力等特點。在技術進步和更廣泛的經濟社會變革等因素的影響下，網絡化治理代表了第三方政府、協同政府、數字化革命和消費者需求這四種發展趨勢的集合，它將第三方政府高水平的公私合作特性與協同政府充沛的網絡管理能力結合起來，然后利用技術將網絡連接到一起，并在服務運行方案中給予公民更多的選擇權。

綜上，公共管理理論在理論內涵及實踐主張上既有創新和超越，也有回歸和反復，但歸結到一點，各種理論爭論的焦點在于，思想傳統上的憲政主義和管理主義之爭，組織模式上的官僚制和市場制之辯，管理手段上的專業化與整體化之論。對官僚制和市場制的爭論焦點在于能否在“政府失敗”與“市場失靈”之間尋求完美的平衡。對官僚制，批評者從“績效不佳、權力過大、壓制個性”三個方面進行批判，但同樣的，也有學者從公共管理的現實出發，針鋒相對地為官僚制進行了有力辯護。

誠然，最好的公共行政理論應能契合時代精神和管理需要。新公共管理的出現適應了當時的時代環境和管理要求，當人類社會進入21世紀，在信息技術變革呈幾何級變化、經濟全球化加速和網絡社會崛起這樣全新的時代背景下，新公共管理的弊端和缺陷逐漸顯露，且難以適應公共管理實踐的要求。因而有學者喊出“新公共管理已壽終正寢，數字時代的治理萬歲”也就不難理解了。

所謂數字時代的治理，是新公共管理之后一種新的改革思潮和治理模式，它強調信息技術和信息系統革新在公

共管理中的核心作用，并把它們廣泛應用到公共服務中。更好地為公民服務。

二、公共管理的現實挑戰：數字時代下的全新環境

數字時代治理的出現，除與新公共管理所帶來的問題息息相關外，也與數字時代帶來的挑戰密切相連。可以說，它是數字時代的產物，隨著信息技術革命的加速、經濟全球化的擴展和網絡社會的崛起而誕生。

1、信息技術革命加速。信息技術包括微電子、電腦、電信、廣播以及光電等集合而成的整套技術。信息技術革命從20世紀60年代開始，在過去的40多年時間里迅速在全球擴展，其影響力深入到社會、政治、經濟和文化等各個層面。從20世紀60年代微電子技術開始在生產制造業中得到廣泛應用、80年代初個人計算機出現并迅速普及、90年代電信技術因為數字化而出現革命性變化、到互聯網的出現和爆炸式增長普及，這些徹底改變了人類信息交流的手段和環境，把人類社會帶人了信息化時代。

信息技術革命有其自身特性，并且這種特性深刻地作用于整個社會和公共管理實踐。首先它并不是以知識與信息為核心，而是如何將這些知識與信息應用在知識生產與信息處理及溝通的設施上；其次，以信息技術革命所產生的技術立即運用在技術本身的發展上，通過信息技術連接整個世界。再次，它與網絡化有關，以彈性為基礎。經過重新排列其組成，不僅所有的過程都可以逆轉，組織與制度也可以修正，甚至是徹底改變。信息技術革命的獨特之處便在于其重新構造的能力，這在以不斷變化與組織流動為特征的社會里是一種決定性的特性。簡言之，“全面性、復雜性與網絡化乃是其明確特性”。

從20世紀70年代中期到21世紀初，新信息體系已將全球的支配性機能、不同的社會群體與領域連接起來，顯示了其巨大的影響力和構建力。新信息體系孕育了全新的世界。在這個新體系下，“規定世界上權力與財富性質的游戲規則已經改變。權力不再以諸如某個辦公室或某個組織的權威之類的傳統標準為基礎，財富的含義正在從諸如黃金、貨幣和土地之類有形的東西轉移開去。一個比黃金、貨幣和土地更靈活的無形的財富和權力基礎正在形成。這個新基礎以思想、技術和通訊占優勢為標志，一句話，以‘信息為標志。”全新的信息體系和社會呼喚一種與過去不一樣的新治理模式的出現。

在這個新治理模式中，政府信息技術成了當代公共服務系統理性和現代變革的中心，這不僅是因為信息技術在這些變革中發揮了重要作用，還因為它占據了許多公共管理的中心位置。信息技術既影響了政府內部組織結構，使政府機構扁平化程度不斷提高，又因為信息處理技術和信息系統的進步使組織決策更為便利化、精確化和科學化，因而政府信息技術系統必須緊緊跟隨和適應信息技術變革對政府管理所帶來的挑戰。

2、經濟全球化的擴展。在20世紀最后25年里，“一種以信息化、全球化和網絡化為特征的新經濟開始在全球擴展。這個以經濟的知識、信息基礎、全球性的觸角、以網絡為基礎的組織形式，以及信息科技革命之間的歷史扣連，催生了一個全新而獨特的經濟系統”。在這個系統里，全球化核心包括金融市場、國際貿易、跨國生產以及某種程度的科技和專業勞工。通過這些全球化、策略性的經濟組成因素，經濟系統可以在全球層次相互連接。“全球經濟的核心成分具有制度性、組織性和科技的能力，從而可以即時或在特定時間內以全球為規模而運作的經濟”。

與此同時，人類社會的各個部門和各種活動日益全球化。信息化和全球化緊密相連，“以指數增加的信息和通訊網絡使各種國際的和跨國的網絡及協會建立成為可能，而這些網絡和協會往往導致更實質性的組織結構的形成。今天，巨大的信息流產生了數千家環球商業企業及成千上萬個國際組織和政府間組織”。信息化、市場化和全球化所引起的組織變遷和社會變革正在重塑公民、企業和政府之間的互動關系，給人類社會治理帶來的挑戰也越來越復雜化。

3、網絡社會的崛起。數字時代的典型特征是網絡社會的形成，它以全球經濟為力量，徹底動搖了以固定空間領域為基礎的民族國家和所有組織的既有形式。“信息技術革命和資本主義的重構，已經誘發了一種新的社會形式——網絡社會。”在這種全新的網絡社會中，“面對全球化與推動它的新技術，公共管理需要更開闊的治理體系，而不只限于過去的政府角色，因此摸索領域治理體系重構之政治新視野，既需要能結合區域發展和有自主性的社會活力，又要能調和既有的各國中央政府應變遲鈍與諸多地方政府各自為政的缺陷。”其后果是，“信息時代的支配性功能與過程日益以網絡組織起來。網絡建構了我們社會的新社會形態，而網絡化邏輯的擴散實質性地改變了生產、經驗、權力與文化過程中的操作和結果”。

為了適應經濟及技術快速變遷引發的難以預測的狀況，作為網絡社會重要組成元素的企業本身已經改變了其組織模型。“最主要的轉變就是從垂直的官僚系統變成水平式公司。水平公司的特征包括七個主要趨勢：依工作過程而非任務而組織；平行化的層級；團隊管理；依照顧客滿意度來衡量績效；以團隊的表現來進行獎賞；與供應商和顧客保持最佳聯系；各階層的員工都有充分信息并接受訓練”。作為商業組織的企業結構形態的變革，必然要求公共部門做出相應變革。

在20世紀，等級式的政府官僚體制是提供公共服務和實現公共政策目標的主要組織模式。在這個組織模式中，“龐大的規模、等級制度、正式規范、特定任務、書面文件、專業化管理、職業化文官等是其理想模式”。官員通過命令下屬出色地完成雖專業但無需判斷力而只需整齊劃一的日常工作任務，公共管理者可以贏得喝彩和認可。但進入21世紀后，政府面臨的環境和管理挑戰比以往更加紛繁復雜。當權力分散、組織界限變得越來越不固定，簡單統一的管理方式處理復雜問題就變得捉襟見肘了，“過去那種一方治百病的模式就必須讓位給那些個性化的特制模式。傳統的等級制政府模式根本就不能滿足這一復雜而快速變革的時代需求。靠命令與控制程序，刻板的工作限制以及內向的組織文化和經營模式維系起來的嚴格的官僚制度，尤其不適宜處理那些常常要超越組織界限的復雜問題”。新公共管理之后，當公共管理面臨現實挑戰之際，數字時代治理的出現也許正當其時。

三、公共管理理論的新趨向：數字時代治理的興起及其理論主張

數字時代治理有其深刻的理論內涵。21世紀，信息技術和信息系統變革深刻地影響公共部門組織的發展變遷和管理變革，信息技術變革在管理制度和政府與公民的互動方式中發揮著重要作用。隨著因特網、電子郵件、網絡和信息技術的迅速普及，信息技術深入到政府管理和公民社會生活的每一部分，技術變革首先引起公民社會的信息變化，繼而導致公民社會的行為變遷。因而，在信息技術的影響下，公共部門的技術變革和組織變革相繼進行，最終導致政府部門和市民社會關系的重新建構。技術、組織、關系和行為的再造呼喚全新的管理模式的出現，這種新的管理模式就是數字時代的治

理。“數字時代的治理是我們社會在數字時代的管理變革，但它不只是政府自身內部的一種數字化變革，而是一種廣泛深遠的社會變革和管理方式的創新。”圖一揭示了信息技術變革在當代公共管理改革中的重要性。

數字時代治理的出現代表著一種相當復雜的整體變化，信息技術和信息處理的變化是其核心，這種變化在更為廣泛的范圍同時發生，因而其影響與以前的信息技術完全不同。正如我們所見，“數字時代的變化促成了許多顯著的轉變——如郵件在內外部溝通中的大規模使用；網絡和局域網在組織信息網絡中的迅速運用；針對不同顧客群體的電子化服務的發展；電子化采購系統的應用；從紙質記錄向電子化記錄的重大轉變等等”。造成這種變化的原因是多方面的，其中的關鍵因素是企業變革。企業對創新能力的需求導致市場在供不應求和供過于求之間波動，企業為了在激烈的市場競爭中保持有利位置，提升其盈利能力，必須在技術上不斷革新，在組織模式上積極變革。當商業企業邁開變革的步伐，政府組織就必須緊隨其后。政府作為市場環境的塑造者和企業的服務者，其管理服務效率對企業的發展至關重要。可見，技術變革，首先源于企業的盈利動力和變革沖動，繼而迫使政府組織和其他社會組織紛紛效仿。同時，信息技術變革把社會信息系統完整地連接在一起，社會的信息化引起公民行為模式的變遷，要求公共部門的管理模式也要相應變革。數字時代的治理即是這種變遷的產物。

數字時代治理有三大理論主張，第一個是在反思新公共管理所帶來的問題的基礎上提出的；其他兩個雖與新公共管理有相似之處，但在取向和具體做法上有其特殊之處。

第一，重新整合。數字時代治理的關鍵之處在于把之前新公共管理所主張分離出去的職能進行再整合，把公民和其他行動者的服務需求整合進同一個包裹中。重新整合代表著對新公共管理實踐的對立——某種程度上也是一種綜合的回應。重新整合包括9大要素：逆部門化和碎片化、協同政府、重新政府化、重建和鞏固中央過程、大力壓縮過程成本、重塑一些公務支撐功能的服務提供鏈、集中采購和專業化、“混合經濟”基礎上的共享服務、網絡簡化和“各自為政的組織”。以前在新公共管理中被分割為單一功能的部門和專門化的技術，遍布在各個復雜的內部組織網絡，如今都被重新整合起來，這些重新整合的形式不同于新公共管理及其之前的形式，有的則是一些全新的形式。

第二，以需要為基礎的整體主義。整體化改革追求簡化和改變政府部門和公民的整體關系，創造一個更龐大更具包容性的管理機構：與端對端的再造過程相連接、卸載不必要的流程、控制成本、加強監管、強化規則，從而構建一個更具便捷性的政府，能夠對外部社會環境變化做出迅速和靈活的反應。以需要為基礎的整體主義包含7個組成要素：互動式信息搜尋和提供、以顧客和功能為基礎的組織重建、一站式服務、數據庫、結果到結果的服務再造、靈活的政府過程、可持續性。這些主張遠遠超越了協同政府的范疇，力圖與新公共管理強調的企業流程管理劃清界限，從而創造真正的公民導向、服務導向和需要導向的組織基礎。以需要為基礎的整體主義的影響貫穿所有相關的公共部門網絡，追求構建全新的管理模式——包括設計新穎的宏觀結構、組織重組、過程評估、管理方式和信息系統的根本變革、對突發問題的迅捷反應等。

第三，數字化變革。當代生產力的進步越來越依賴信息技術和相關的組織變革，因此需要緊緊抓住向完全數字化運作的轉型所帶來的巨大機遇。電子化渠道并非傳統行政管理和商業流程的補充，它們已經完成了真正的轉變，政府部門“網絡化”成為常態，電子化政府和網絡化服務成為公共管理的重要形式，這也是政府與公民和其他社會組織聯系的主要渠道和方式。數字化變革包含以下9個要素：電子化服務提供和電子政府、以網絡為基礎的公用事業估算、集中的國家指導的信息技術采購、自動化流程的新形式、減少中間層、渠道分流和細分客戶、減少受控制的渠道、加速自我管理、走向敞開的管理。

四、簡要評析：數字時代治理的未來

數字時代治理是否完成了對新公共管理的超越呢?新公共管理強調市場、競爭和分散，造成政府機構的破碎化、決策系統的復雜性，降低了人們解決問題的自主能力。在登力維看來，數字時代治理的核心在于強調服務的重新整合，整體的、共同參與的決策方式以及電子行政運作廣泛的數字化。簡言之，數字時代治理告別了新公共管理單一的管理思維，更多地引入多元化的思路，更加注意發揮信息技術在治理方式中的重構優勢，強調對公民需求的尊重，注意對治理手段和方法的綜合化和專業化矛盾的調和，重視對公民自治能力的培育，注意提升政府的公共政策能力，以更好地解決社會問題，應對挑戰，服務公民。從這個意義上說，數字時代治理是對新公共管理的超越。

數字時代治理也是一個自成邏輯的體系。從數字時代治理的三大理論主張我們可以發現，“重新整合”是針對新公共管理的弊端和缺陷提出來的治理措施；“數字化變革”是運用信息技術對管理方式的全新再造，是數字時代治理的技術基礎；“基于需要的整體主義”是其最終落腳點，即更好地為公民服務。要達此目的，既需要公民社會中公民自治能力的培育和提高，從而為治理提供有效的配合主體和服務主體，也需要政府能力的提升，通過制定有效的制度和公共政策來解決復雜的社會問題，提高解決社會問題的能力，服務公民，實現善治。

數字時代治理代表了21世紀新的治理趨勢。數字時代治理隨著信息技術變革而發展起來，是經濟全球化和網絡社會崛起大時代背景下的產物。當有人宣稱“新公共管理的終結”，當政府部門和公共管理者面對全新的外部環境和社會問題時，選擇何種治理方式，既是對政府的考驗，也是對公民社會的考驗。社會的有效治理有賴于公共部門、私營部門、第三部門和公民的通力協作，構建一個和諧而通暢的合作治理體系，在這個體系中，權力的分享、信息的傳遞、組織的建構、政策能力都要經歷全新再造。信息技術的發展進步和大規模應用給治理主體帶來了巨大機會。“技術的進步要求從分散走向集中、從部分走向整體，從破碎走向整合，也正是在這一原因上，登力維認為新公共管理已經成為歷史，取而代之的是數字時代以信息技術為基礎的治理”。因而可以說，數字時代治理契合了時代大趨勢。

責任編輯：王潤秋