論加強機構編制法制化建設的必要性

程　建　喬英武　趙妍爽

[摘 要]黨的十六大報告指出:“科學規范部門職能,合理設置機構,優化人員結構,實現機構和編制法定化”。黨的十七大提出，要“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”。黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》又指出，要“實現政府組織機構及人員編制向科學化、規范化、法制化的根本轉變”，“加快推進機構編制管理的法制化進程”。這些重要論述無疑將機構編制立法工作提高到新的高度，為機構編制法制化指明了方向。本文通過對我國機構編制立法的現狀、機構編制管理工作存在的問題介紹，闡述了筆者對加強機構編制法制化建設必要性的幾點認識。

[關鍵詞]機構編制 法制建設

作者簡介：程建，男，工作單位：徐州市機構編制委員會；喬英武，男，工作單位：徐州市中級人民法院；趙妍爽，女，工作單位：徐州市賈汪區人民檢察院。

以“轉變職能、優化結構、強化職責、嚴控編制”為主要內容的，國務院第六次政府機構改革至今已滿一年。新一輪地方政府機構改革也于2008年8月啟動。30年改革實踐證明，為保證和促進機構編制管理的正常運轉，避免出現“精簡膨脹再精簡再膨脹”的現象，必須加強機構編制立法工作。

一、我國機構編制立法的現狀

機構編制是黨和國家重要的執政資源，推進機構編制管理的法制化是行政管理體制改革的一項重要內容，也是一項基礎性工作。不斷健全機構編制法制體系，實行機構編制的依法管理，有利于增強機構編制管理工作的穩定性和可預見性，從制度上控制機構編制膨脹，鞏固改革成果，為深化行政管理體制改革創造良好的條件和環境。鄧小平同志早就指出:“編制就是法律”這不僅表明了編制的法規性地位和其權威性，而且肯定了編制執行過程的嚴肅性和強制性。我國的機構編制立法，自建國以來，呼聲未斷。但遺憾的是，除已頒布的各級人大、政府、法院、檢院組織法外，成體系的機構編制實體法、程序法至今尚未出臺。針對這種情況，黨的十六大報告曾指出:“科學規范部門職能，合理設置機構，優化人員結構，實現機構和編制法定化”。黨的十六屆三中全會進一步提出要“調整各級政府機構設置，理順職能分工，實現政府職責、機構和編制的法定化”。2008年2月召開的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》，把“實現政府組織機構及人員編制向科學化、規范化、法制化的根本轉變”作為行政管理體制改革總體目標中的一項重要內容，明確提出要“加快推進機構編制管理的法制化進程”。這些論述，將機構編制法制化工作提到了新的高度，為機構編制法制化指明了方向。

目前，我國已頒布的關于機構編制工作的法規、規章有：《國務院行政機構設置和編制管理條例》（國務院令第227號）、《事業單位登記管理暫行條例》（國務院令第411號)、《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》（國務院令第486號），中央編辦、監察部《機構編制監督檢查工作暫行規定》，《山東省事業單位機構編制管理規定》，以及2009年2月甘肅省頒布的《甘肅省機構編制管理辦法》等等。這些法規、規章對政府機構、事業單位的設置、職責任務、編制核定等作了較為細致的規定，很大程度上改變了以往機構編制管理無法可依的局面，為機構編制管理法制化建設提供了可以借鑒的經驗。

二、機構編制管理工作存在的問題

我國歷次機構改革實踐證明，只有建立功能齊全、結構合理、辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體制，才能適應社會主義市場經濟發展的需要。從過去的這些年來看，機構編制管理雖然不斷向科學化、規范化邁進，但還存有一些不適應社會主義市場經濟發展要求的弊端：

一是機構編制管理機構設置不統一。如，各級機構編制管理機關領導層次雖比較高，但法律地位不明確，缺乏規范統一。從其機構設置看，機構編制委員會下設辦事機構稱為機構編制委員會辦公室，有從屬型的和合署辦公型的，有半獨立型和獨立型。從機構隸屬看，有隸屬黨委的，也有隸屬政府，還有既隸屬黨委有屬于政府的。從其規格看，有的省市，定位正廳級的，也有副廳級的，在前幾年甚至有個別是正處級的。從其人員配備看，省一級的機構編制管理機關多則30至40人，少則15至25人；市一級的機構編制管理機關多則10至15人，少則不足10人；縣一級的機構編制管理機關則多數不超過5人，有的甚至只有23人。總之，多種類型的機構設置，除反映明顯的不統一外，還存在突出的問題是機構編制管理機關規格偏低（特別是有些與當地人事部門合署辦公的，在其他單位看來，機構編制管理機關只是人事部門的一個內設處室），人員少，工作量大，很難形成權威性，工作力度也不夠強，給機構編制管理工作帶來了一定的難度。

二是機構編制管理方法帶有明顯的隨意性。表現在具體機構編制管理中缺乏有效的監督機制，有的只憑經驗或者主觀意志行事，造成濫設機構，隨意升格；尤其是由于地方主要領導變更比較頻繁，時常出現有的是該報上級機構編制管理機關審批，卻不履行程序報批，越權違規審批設立機構；有的則是為了解決人員問題超編制進人或者超領導職數配備干部。

三是機構編制管理觀念較為淡薄。大家講起機構編制管理都認為很重要，要嚴格控制，要加大精減力度?？墒钦嬲母锏侥膫€部門，精簡到哪個人頭上，就認為我這個部門任務重，我這個崗位是如此的重要，造成控而未制，減而未精的狀況，甚至有的領導以權代法，習慣依靠行政命令、行政手段來管理機構編制，使機構、編制和實有人員越來越龐大臃腫。

四是機構編制管理法律、法規體系不健全。在以往機構編制管理方面雖然制定了一系列法規、政策、辦法等文件，如在2007年前后，我國先后出臺了《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》（國務院令第486號），《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于進一步加強和完善機構編制管理嚴格控制機構編制的通知》（廳字[2007]2號），中央編辦、監察部《機構編制監督檢查工作暫行規定》（中央編辦發[2007]5號）以及中央編辦提出的“五不準”的要求等，但是由于這些規范性文件還沒有上升到法律的高度，剛性相對較弱。而且，在具體規定上內容不完整，過于簡單，彈性較大，尤其是在處罰的方式上，主要還是依靠黨紀、政紀，而并沒有其它行政處罰手段和刑事處罰手段，使人們在實踐中難以準確把握。

三、加強機構編制法制化建設的必要性

首先，加強機構編制法制化建設是實施依法行政的必然要求。2004年3月，國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》和溫家寶總理在全國人大十屆二次會議上的政府工作報告中明確提出了建設法治政府的三項基本準則：實行科學民主決策、堅持依法行政與加強行政監督。加強行政監督是建設法治政府、實施依法行政的重要環節和內容。機構編制管理工作擔負著各級各類黨群政法機關、行政機關和事業單位的機構設置、人員編制及職數管理職責，機構編制管理部門既是黨委的工作部門，也是政府的工作部門。加強機構編制法制化管理，加強監督檢查，是建設法治政府、實施依法行政的應有之義。

其次，加強機構編制法制化建設是克服機構編制管理中 “人治”現象的有效途徑。由于機構編制法律法規還不夠健全，在機構編制管理和機構改革中，人為的因素比較大，隨意性比較強。隨著改革開放步伐的不斷加大，在社會轉型和體制轉軌過程中，出現不少腐敗現象。形形色色的腐敗當中，“吏治腐敗”是最大的腐敗，是其它一切腐敗現象的根源，這也是“人治”造成的結果?！鞍迪洳僮鳌痹黾泳幹?、超編進人、超職數配備干部、虛報冒領“空餉”等機構編制管理方面的問題都是吏治腐敗的典型表現。一些地方的個別領導，在機構編制管理上“一人說了算”，為了照顧自己的親朋好友，目無機構編制紀律，甚至權錢交易，因人設事，因人設職，隨意進人，隨意配備干部，嚴重助長了腐敗現象和不正之風。加強機構編制法制化建設，加大監督檢查力度，及時發現和糾正機構編制管理工作中的違法違紀行為，是有效遏制和克服腐敗的重要途徑。

第三，加強機構編制法制化建設是鞏固機構改革成果的根本保障。改革開放以來，我國已進行了六次政府機構改革，從前五次的政府機構改革來看（第六次政府機構改革正在進行中），始終沒有走出“精簡膨脹再精簡再膨脹”的怪圈。究其原因是多種多樣的，但筆者認為，有一個重要原因，就是機構編制管理沒有納入法制的軌道，沒有通過制定法律來鞏固機構改革的成果。筆者建議，在今后的立法中，應當把在日常管理中行之有效的手段，如機構編制部門、組織人事部門以及財政部門之間建立的相互協調約束機制，機構編制實名制制度，編制核準使用制度等通過法律予以確認，同時，要加大對擅自設立機構，超編制進人的責任人的處罰力度，絕不能是僅僅適用黨紀、政紀來處理有關人員，而是應在今后的立法中明確若擅自設立機構3家以上、超編制進人5人以上的應當追究刑事責任。我們有理由相信，通過立法，并嚴格執行法律，能夠使精簡后再膨脹的問題不再出現。

第四，加強機構編制法制化建設是落實科學發展觀的重要舉措。建立與社會主義市場經濟和民主政治建設相適應的科學、合理、和諧的政府管理和事業發展機構，理順和協調管理職能，是機構編制管理的主要任務。目前，隨著改革開放事業，特別是全球化發展進程的深入，經濟與社會發展的不協調問題日益突出，從長遠和深層次上看，加強機構編制監督檢查，對機構和職能管理中出現的不合時宜問題及時作出反饋回應，實現機構編制管理科學化，對于落實科學發展觀、建立和諧社會、促進經濟發展和社會全面進步有著十分重要的意義。

參考文獻

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