城管執法與商販經營沖突成因及對策研究

李鵬飛　羅建興

[摘 要]近年來城管人員野蠻執法的消息頻見于報端和網絡。城管執法與商販經營之間的矛盾關系應該得到化解，否則影響社會主義和諧社會的構建，影響城市管理者特別是政府的形象和權威，影響商販這一城市群體的生活穩定和發展。如何破解這一在城市化發展中的難題，十分值得立法和行政機關反思和研究。

[關鍵詞]城管執法 商販經營 依法行政

作者簡介：李鵬飛，河北大學政法學院，08級法學理論研究生；羅建興，河北大學政法學院，08級法律碩士。

一、城管執法與街頭商販經營矛盾的根源分析

（一）城管人員享有廣泛的行政處罰權力。

《行政處罰法》、《行政許可法》以及很多地方法規賦予了城管部門廣泛的執法權，城管人員的執法權本質上是政府權力在維護城市秩序領域里的體現。城管部門的處罰權力大體有以下幾類：1．市容環境衛生管理方面的法律，法規，規章規定的行政處罰權，強制拆除不符合城市容貌標準，環境衛生標準的建筑物或設施；2．城市規劃管理方面法律，法規，規章規定的全部或部分行政處罰權；3．城市綠化管理方面法律，法規，規章規定的行政處罰權；4．市政管理方面法律，法規，規章規定的行政處罰權；5．環境保護管理方面法律，法規，規章規定的部分行政處罰權；6．工商行政管理方面法律，法規，規章規定的對無照商販的行政處罰權；7．公安交通管理方面法律，法規，規章規定的對侵占城市道路行為的行政處罰權；8．省，自治區，直轄市人民政府決定調整的城市管理領域的其他行政處罰權。為了積極，穩妥地實施好相對集中行政處罰權這一制度，國務院先后下發了《關于貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》《關于全面推進依法行政的決定》《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》和《關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》等文件，進一步明確規定了開展相對集中行政處罰權的相關要求。

（二）許多商販靠擺攤設點來維持生計，供養子女上學和贍養老人。

商販的來源主要有城市周邊失地農民、進城農民和下崗失業工人。城市周邊失地農民是街頭商販的重要來源，隨著城市化進城的加快，城市不斷擴展和向其周邊延伸，他們的土地逐漸被高樓大廈所占據，失去賴以生存的生產資料后，他們常選擇進城務工或在城市周邊擺設攤點等以技術含量較低的生產方式來獲取生活來源。下崗失業工人也是街頭商販的來源之一，城市生活成本很高，原有的積蓄并不足以消除他們生活上無著落的心理，擺個小攤的成本相對較低，于是有些下崗失業工人也以擺攤來維持生計。

（三）街頭商販常常違規占道經營，給城市管理帶來問題。

很多商販常常占據了便道使人們通行困難，有的甚至占據了部分機動車道給交通安全帶來了隱患，有的商販和在街頭商販處消費的顧客隨意丟棄垃圾，破壞了城市的整潔和污染了環境，給城市環衛工作帶來了壓力。這些行為與城管人員的職責發生了沖突，約束與管理商販的經營行為正是城管職責所在。

（四）城管人員執法過程中行政處罰行為沒有遵循正當法律程序。

城管人員在執法過程中沒有堅持人性化執法，缺乏執法的正當程序意識，對于違規經營的商販缺乏耐心的說服和教育，過分依賴于武力，導致城管人員與這些商販矛盾加深沖突加劇，城管人員濫施暴力進一步釀成城管人員與商販之間嚴重的暴力沖突。城管人員與商販經營的矛盾究其實質講，是政府為了維護城市秩序與商販這一階層為了生存之間的矛盾。

二、解決城管執法與商販經營沖突的對策思考

（一）城管人員牢固樹立依法行政意識。

城管人員應明確自身的職權之所在，認真學習《行政處罰法》等法律法規。培養和牢固樹立依法行政的意識，嚴格遵循法律和法規的授權，在執法活動過程中，將這種意識貫穿于執法活動的始終，避免在執法中越權和越位。這既維護了政府的權威，也樹立了自身的形象，十分有助于提高自身執法的業務水平和增強城管隊伍的整體素質。

（二）優化城管人員隊伍素質結構。

城管部門執法職能與衛生、工商、規劃、園林、交管等政府部門均有交叉，行政執法的綜合性是其顯著特性，這就對城管部門的隊伍建設提出了更高的要求，它要求執法者不僅具有完備的法律知識和法律意識，還應具有豐富的社會經驗以及系統的知識結構。現在許多地方的城管執法人員不僅沒有受過高等教育也缺乏專業的培訓和教育，極個別城管執法人員的品行和素質極為低下，與人民群眾的要求和社會的接納認可度相距甚遠。這些都嚴重影響了城管隊伍的整體形象和執法水平。因此，打造一支文化水平高、工作作風好、業務素質硬，善于對商販的經營進行服務和管理的城管隊伍是極為緊迫的一件事情。

（三）城管人員在執法過程中必須嚴格遵循行政處罰的正當程序。

城管人員在行政執法中應當遵循法定的步驟、方式、形式、順序和時限，只有嚴格遵循正當法律程序才能保證執法的有效性、權威性和執法結果的妥當性。使自身的執法行為符合理性和公平的原則，使商販不但口服而且心服，減少執法的阻力，最終贏得商販的信任和服從。

（四）大力開展人性化執法行動。

城管人員在執法過程中沒有堅持人性化執法，而是粗暴執法和情緒化執法。城管人員憑借背后強大的行政權力，對于商販的申辯和反抗行為動用武力，這是種濫用行政權力的行為表面上制止了商販的違法違規行為，但是違背了政府管理的初衷，造成了強烈的負面社會效應，引發了深層次的社會矛盾。這不僅使問題得不到有效解決，反而加劇了商販和城管人員的對抗。因此，城管人員應大力開展人性化執法活動，盡最大努力，多一些耐心，多做換位思考，多采用說服教育手段執法，執法過程中凸顯一種對商販的人文關懷。這樣在執法過程中遇到的壓力可能會大大減輕。商販可能會更易于接受，自己主動減少和消除違法違規經營行為。

（五）廣開和商販對話協商機制是解決問題的根本出路。

政府應盡快由管理者的角色向服務者角色轉換，特別是開展和商販的對話機制，共同協商如何解決政府想求得有序整潔的城市面貌與商販想求得經營發展之間矛盾的問題。政府應多考慮商販的利益，和他們開展對話協商，多了解他們經營過程中的實際困難。政府還應加強對街頭商販衛生、治安管理等服務引導，掌握他們的需求和經營規律。開辟一些公眾需求大的場所用作專門攤點，特別是在一些新開發的居民區，可以設立一些早點、主副食、水果蔬菜、日用品、修補等攤點以方便附近居民的日常生活。發展廉租攤點，給予稅收、補貼等優惠措施。商販多了解政府的政策，政府對不許擺攤設點的區域應給出明確答復和合理解釋，以求得商販諒解和支持。

參考文獻

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[2]姜明安：《行政法與行政訴訟法》，高等教育出版社，2000年版

[3]人民網：http://politics.people.com.cn/GB/inde x.html

[4]新華網：http://www.xinhuanet.com/

[5]股城網：http://www.stockcity.cn/CaiJing/guo nei/200904/1589669.html