反腐倡廉法規制度建設的對策分析

林學啟

[摘 要]反腐倡廉法規制度建設取得了成效，也存在問題，因此要健全民主集中制、規范從政行為、懲治違法犯罪、進行制度創新。

[關鍵詞]反腐倡廉 制度創新

一、反腐倡廉法規制度體系的基本結構

（一）宏觀層次。《中華人民共和國憲法》是我國的根本大法。制定任何法規制度都必須以憲法為最根本的依據，絕不能同憲法相抵觸。《中國共產黨黨章》是具有最高權威的黨內法規。黨內法規包含許多種類，適應不同層次、不同范圍、不同對象，都有相應的規則、規章、條例、制度。但是，黨章卻是具有最高權威的黨內法規，或者稱為“黨內的基本法”。所有的其他法規，都是黨章的延伸或補充，同時又服從或從屬于黨章。

2005年1月出臺的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》進一步概括了反腐倡廉的內在規律，對今后一段時期的反腐倡廉工作具有全局性的指導意義，也是處于宏觀層面的重要制度。

（二）中觀層次。處于中觀層次的是關于黨風廉政建設和反腐敗的黨內法規及其他黨內法規中關于黨風廉政建設和反腐敗的規范。目前主要體現在這些方面：一是規范黨員領導干部從政行為的法規制度。二是違紀違法行為懲戒制度。三是權力制約和監督的法規制度。如，《中國共產黨黨內監督條例（試行）》、《關于中共中央紀委、中共中央組織部巡視工作的暫行規定》等一系列法規制度。四是規范反腐敗領導體制和工作機制的法規制度。

（三）微觀層次。中央制定的法規是從黨和國家全局出發設計的，要把這些法規制度落到實處，還需要各地方部門根據具體情況和突出問題，有針對性地提出實施或保障措施。

二、反腐倡廉法規制度體系存在的主要問題

（一）政策性法規原則性有余，權威性不足。與其他方面的制度立法相比較，反腐倡廉法規制度體系雖然不斷完善，但大都處于原則性制度法規文件的狀態。如，《中共中央紀委中共中央組織部關于深入整治用人上不正之風進一步提高選人用人公信度的意見》規定，“凡是上級組織人事部門列為立項督查的問題，有關組織人事部門要直接組織調查核實，不得層層下轉；按規定時間報告查核結果；經查反映問題屬實的，糾正措施和對有關人員的處理意見，正式決定前要與上級組織人事部門溝通。”這里的“有關組織人事部門” 就是原則性很強的規定，但是難以體現出法規制度應有的權威性。

（二）各項法規制度之間關聯性欠缺，未能體現“協調增益”之效。反腐倡廉法規制度體系是各個單項性質和功能有機聯系的總和，整個制度法規體系的各個單項之間存在必然的關聯性。比如，《黨政領導干部選拔任用工作條例》第一條指出：“根據《中國共產黨章程》和有關法律、法規，制定本條例。”第五條規定：“黨委（黨組）及其組織（人事）部門，按照干部管理權限履行選拔任用黨政領導干部的職責，負責本條例的組織實施。”第十二章對于“紀律和監督”作了詳細的規定。而《黨政領導干部選拔任用工作監督檢查辦法（試行）》第一條指出：“根據《黨政領導干部選拔任用工作條例》的有關規定，制定本辦法。”第四條規定：“組織（人事）部門干部監督機構具體負責黨政領導干部選拔任用工作監督檢查的組織實施。”這里就有問題。一是根據《條例》制定的《辦法》能否對《條例》的貫徹執行發揮效力？再搞個不是辦法的《辦法》，實在看不出能發揮多大作用。二是干部選拔任用工作由組織（人事）部門負責實施，監督檢查工作也由組織（人事）部門干部監督機構組織實施，也就是說“自己監督自己”。

（三）有的法規制度缺乏配套措施和程序性規定。如，《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》對黨風廉政建設的總體要求、責任內容、責任考核、責任追究等作出了明確規定。但在具體實施中，一些地方和部門大而化之，并沒制定相應的實施辦法和細則，照抄、照搬中央文件規定，簡單地把黨風廉政建設的任務和責任作了書面分解，對于考核及其責任追究的規定要求很嚴，彈性很大，使得責任追究流于形式。

（四）法規制度體系具體法規政策數量不足，有章可循并沒有完全形成。目前，反腐倡廉法規制度體系雖然包括了綱要、條例、暫行規定、通知、意見、辦法等各個層面，許多法規制度處于政策規定的層面，但在某些方面規定得很具體、詳細，在另外一些方面卻無章可循，存在制度法規建設方面的盲區。

（五）反腐倡廉法規制度體系趨于封閉，制度創新局面有待時日。當前，之所以說反腐倡廉法規制度體系趨于封閉，主要表現在法規制度的制定過程等同于普通的機關公文出臺過程，缺乏民意基礎，連基本的“黨內聽證”也難以確保。同時，對已有的反腐倡廉法規制度調整乏力、遲緩。已有的法規制度執行中、執行后出現的問題不能及時反饋到相關決策部門，也在一定程度上制約著法規制度體系的開放性，導致這個政策法規體系運行過程中創新機制尚未形成。

三、反腐倡廉法規制度建設的對策

（一）以民主集中制為核心，構建黨內民主和黨內監督的運行機制。對于民主集中制，從制度建設層面來看，主要是解決如何“正確集中的”問題。按照這個要求來衡量，1996年4月5日印發的《中國共產黨地方委員會工作條例(試行)》就需要進一步修訂，以適應黨內民主的新要求。該條例的第三章是組織原則，其內容和黨章幾乎完全重復。作為條例，應該是細化完善黨章的原則性規定，置換成實際工作中程序性的工作要求。如果以“組織原則”來落實“組織原則”，制定地方委員會工作條例就沒有意義。

（二）規范從政行為，確保權力正確行使。在規范從政行為方面，不論是黨內法規建設，還是國家法律建設，我們都邁出了重大步伐。但是，這些文件性的法規制度并沒有從“源頭上”規范住“從政行為”。從源頭上規范從政行為，一個是建立內容充實、體系完備的財產申報制度，一個是建立中國特色的《公務員道德法》，并且把上述一系列的法規制度整合起來，做到“法不在多”在于“管用”。因為，一些紀檢監察機關的工作人員都弄不清有多少類似的法規制度。

（三）加強對違紀違法行為的懲處制度建設，進一步健全黨紀政紀處分制度。維護和執行黨的紀律和行政紀律，首先要完善對違紀行為進行懲處的實體性規定。為促進《中國共產黨紀律處分條例》的貫徹實施，使黨的紀律處分方面的法規制度更加充實完善，要制定《中國共產黨紀律處分條例》的配套規定，特別應當加強適用黨紀處分條例的解釋工作。為促進《行政機關公務員處分條例》的貫徹實施，針對在土地管理、機構編制、社保基金管理、稅務、統計、醫療衛生等領域存在的違紀行為，制定《行政機關公務員處分條例》的配套規定。

（四）在制度改革和創新方面，進一步推進從源頭上防治腐敗的法規制度建設。近年來，我們堅持以落實黨風廉政建設責任制為抓手，以改革和制度建設為重點，與有關部門協調配合，大力推進從源頭上防治腐敗的制度改革和創新，行政審批制度改革、干部人事制度改革、司法體制改革、金融體制改革、財政管理體制改革、投資體制和國有資產監管體制改革等方面工作都取得了明顯進展。我們與中央組織部共同起草并由中央辦公廳印發了《黨政領導干部選拔任用工作監督檢查辦法（試行）》，與財政部共同起草并由國務院印發了《財政違法行為處罰處分條例》，較好地促進了相關工作的順利開展。下一步，要根據中央的要求和治本抓源頭工作的需要，及時出臺相關法規制度，加大從源頭上防治腐敗的力度。