對我國“貸款修路，收費還貸”公路投融資模式的探討

向朝暉

摘要：文章通過回顧“貸款修路、收費還貸”公路投融資模式在我國的形成與發展，分析借鑒國外公路投融資發展狀況。同時，根據我國經濟社會發展水平、公路建設發展階段，并基于公路準公共產品的經濟屬性。認為“貸款修路、收費還貸”在今后一段時期內仍將是我國公路投融資主要模式，但該模式最終應成為政府公共財政投資建設公路模式的重要和有益補充。

關鍵詞：公路建設投融資“貸款修路、收費還貸”

中圖分類號：F830.571文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2009)03-052-02

2008年12月22日，財政部、交通運輸部等六部委宣布，從2009年1月1日起，在全國范圍內統一取消公路養路費等六項收費，以調高燃油消費稅單位稅額予以取代，同時起逐步取消政府還貸二級公路(含二級公路上的橋梁、隧道)車輛通行費。在這次稅費改革過程中，引起熱議的全面取消車輛通行費則未納入本次改革范圍，二級以上公路將繼續征收車輛通行費。與此同時，交通運輸部明確表示，國家將繼續實行收費公路政策，從國家政策層面認可“貸款修路，收費還貸”的公路投融資模式繼續發揮重要作用。本文通過回顧我國“貸款修路、收費還貸”公路投融資模式的形成與發展。介紹國外公路建設尤其是收費高速公路投融資體制模式，并以此為借鑒，分析了我國“貸款修路、收費還貸”公路投融資模式的發展趨勢和前景。

一、我國“貸款修路，收費還貸”公路投融資模式的形成與發展

建國初期，公路建設由中央和地方分工負責，中央政府負責國家干線公路的規劃與修建，地方政府負責本區域公路的規劃和修建。1958年，中央政府決定，除國防公路仍由中央政府專款投資建設外，將其他公路的建設與管理權全部下放到地方，中央政府基本建設中從此不再編列公路建設項目，而改由地方政府計劃安排。在計劃經濟體制之下，公路建設投資主體單一，政府是唯一的投資主體，而且中央政府把繁重的公路建設投資任務交給地方，地方政府由于財力有限，難以拿出充足的資金發展公路。公路建設長期落后于經濟社會發展，成為制約國民經濟發展的瓶頸。運貨難、乘車難，運力與運輸要求的矛盾日益突出。

改革開放后，隨著國民經濟發展的迫切需要，各級政府把解決公路瓶頸制約問題放在突出位置，開始了公路投融資體制改革。1984年，國務院做出允許貸款或集資修路收取車輛通行費(即“貸款修路，收費還貸”)的決定。1997年頒布的《公路法》，以法律形式對政府收費還貸公路、國內外經濟組織投資收費公路及公路收費權轉讓做出了明確規定。這些改革措施，極大地調動了各級政府加快公路建設的積極性，各地在實踐中，以“貸款修路，收費還貸”模式為基礎，創造、衍生出了很多行之有效的公路投融資方式，歸納起來大致有如下幾種：(1)以各級交通主管部門做項目業主，貸款修路、收費還貸；(2)由各級政府集資修建收費公路；(3)利用外國政府和銀行貸款修路；(4)鼓勵國內外各類經濟組織投資修建高等級公路，包括股份制、BOT、BTO方式等；(5)出售轉讓現有收費公路的全部或部分經營權，轉讓收益再投入新路建設，滾動發展；(6)選擇經濟效益前景好的高等級公路產權，成立股份有限公司，向社會發行股票，在資本市場上市融資。這些投融資方式通過創新投資主體、融資渠道和組織管理模式，實現了一定程度的創新和發展。但無論上述哪種投融資模式，其償還貸款、收回投資和獲得利潤的方式無一例外地都是全部或主要通過對公路項目收費實現的，上述各種公路投融資方式可統稱為廣義的“貸款修路，收費還貸”公路投融資模式。

公路投融資體制改革，尤其是“貸款修路，收費還貸”模式的采用，有力地推動了公路建設的快速發展。正是在這種新體制和模式下，我國高速公路從無到有。迅速發展，截至2007年年底，全國公路總里程達到358.4萬公里，其中高速公路5.4萬公里，居世界第二。在全國公路網中，95％的高速公路、61％的一級公路、42％的二級公路都是靠收費公路發展起來的。實踐證明，收費公路政策和“貸款修路，收費還貸”公路投融資模式對于推進我國公路交通的發展，緩解公路交通的制約，適應國民經濟發展和社會發展的需要，起到了重要的作用。

二、國外公路投融資體制狀況

公路投融資一直是各國在發展公路過程中最為關注的問題，很多國家都通過立法和行政手段建立起一套行之有效的公路投融資管理制度，以適應不同時期公路發展的需要。世界各國公路投融資體制主要有三種形式：

1中央財政制。中央財政制是在高速公路建設之初各國普遍采用的公路建設傳統投資體制，目前實行這一制度的國家主要集中在歐洲，如英國、法國、丹麥、荷蘭、西班牙、瑞典等國家。英國雖然有燃油稅和車輛注冊稅等公路使用者稅收，但用于高速公路建設的資金與公路稅收收入沒有直接關系，主要來源于國家的財政撥款。中央財政制的優點是有利于國家統籌兼顧，當國家財力比較充足、對基礎設施建設投入較多時，可以集中力量加快高速公路的建設。

2專項基金制。實行公路專項基金制的國家有美國、日本，澳大利亞等國家。將公路稅收直接用于公路的建設、運營和管理，屬于特定財源制度，以道路使用者為征收對象，體現了公平性的原則。公路使用者稅收的稅種包括以燃油稅為主的消費稅、汽車購置稅和車輛使用稅等。在這些稅收中，燃油稅的比重最大，一般占60％～80％。美國以公路使用者稅收作為公路資金來源的主要渠道，稅種由燃油稅、車輛購置稅和重車使用稅等構成。為了保證公路建設有一個穩定的財源，澳大利亞于1989年建立“道路信托基金”，由汽油附加稅和柴油稅組成，并依據信托基金法的規定，按照一定的比例將公路基金分配到國家干線公路、城市干線以及地方道路項目上。采用專項基金制度，可以通過公路使用者稅收的方式，建立公路各項費用支出與公路使用者的直接聯系，其公平性和穩定性比中央財政制有明顯的改善。同時，各國通過頒布公路專項基金方面的法律、法規，規范了公路基金的支配行為，提高了資金的利用率。

3項目融資。除了中央財政制和專項基金制，國際上目前普遍采用項目融資的方式，拓寬融資渠道，擴大公路尤其是高速公路的投融資規模。項目融資以特定的高速公路項目本身作為擔保條件，依靠項目自身的投資價值進行融資。主要通過發行高速公路公司債券和股票，向金融機構貸款等方式，籌集高速公路建設所需資金，高速公路建成通車后，再用收取的通行費予以償還。

對發達國家來說，收費公路投融資活動的對象絕大多數是高速公路或國家干線公路。各國當前收費公路融資活動從整體上呈現出兩種狀況：一種是以政府投入為主，并進一步發展資本市場融資。在美國，聯邦資助是發展高速公路的主要資金來源。一般情況下聯邦政府資金在項目投資中占90％左右，州政府資金占10％。但是美國部分州也存在一些收費公路，其建設資金主要來自非政府渠道，融資方式是發行公路債券。英

國1919年頒布了道路法，實行國家預算撥款制來資助收費公路；隨后又建立了道路建設基金來資助收費公路，該基金由汽車牌照稅和燃油稅組成。1989年，英國政府宣布將更為直接地允許私人集資建設和管理道路。此后吸引非政府渠道資金的收費公路項目逐漸增多。融資方式除了推行BOT以外，出現了將高速公路的經營權進行有償轉讓的融資方式，英國還建立了多種BoT行生形式，如DBFO(設計、建設、融資和運營)，目前已有4個高速公路項目、總造價為6億美元的工程正在運用DBFO方式運作。另一種是對收費公路實行特許經營制度，收費公路融資比重較大。法國和意大利是實行特許制比較成熟的國家。法國于1969年對“高速公路法”進行了修訂。通過吸收私人資本和發行非國家擔保債券，開辟了高速公路建設資金的新來源。法國目前共有9家特許公司負責高速公路的建設和營運。法國高速公路發展基金會通過發行國內外債券、直接到國際金融市場融資等方式，為特許公司籌集資金。意大利從上世紀50年代開始創建特許公司，目前共有25個特許公司，建設了近5775公里的高速公路，占全國高速公路里程的89％。除發達國家外，一些發展中國家也成功地采用特許經營方式籌集資金建設高速公路，如馬來西亞的南北高速公路、泰國的曼谷二期高速公路等。

基于項目融資的特許制有明確的融資主體，不論是直接利用受讓方的自有資金，還是發行公司債券、募集股票資金，各種融資成本都可以通過項目自身的收益予以償還，提高了融資的靈活性和資金的利用率，是對各國公路傳統投融資體制有益的補充。

世界各國尤其是發達國家，盡管其公路投融資體制模式不斷發展變化，開發了項目融資和收費償還等模式，但項目融資和收費公路仍然只是作為公路建設的有益補充，而非主導。

三、我國“貸款修路、收費還貸”公路投融資體制模式發展趨勢分析

1今后一段時期，“貸款修路、收費還貸”仍將是我國公路投融資主要模式，是籌集公路建設資金的重要渠道。這主要是由我國經濟社會發展水平和我國公路建設發展階段決定的。一方面，到目前為止，我國交通行業仍是瓶頸行業，公路建設還處于擴張期，規劃的國家公路網尤其是高速公路網尚未建成。“十一五”期間，交通部確定的國家重點公路建設規劃的13縱、15橫，共28條路，規劃總里程7.1萬公里。到2010年，全國公路總里程要達到230萬公里，全國高速公路通車里程達到6.5萬公里，二級及以上公路里程達到45萬公里，縣鄉公路達到180萬公里。根據《國家高速公路網規劃》，從2005年起到2030年，我國要新建高速公路5.1萬公里，全國高速公路里程達到8.5萬公里。按照《公路、水路交通“十一五”規劃》及交通運輸行業的中長期規劃，國家對公路建設的投資預計達2.1萬億元。在保證原來的投資如期甚至提前完成的基礎上，2008年底交通部又宣布醞釀追加2萬億以上以高速公路建設為主的交通投資規模用于拉動內需，總共是約5萬億投資規模。可見，我國公路建設任務還很繁重，高速公路建設造價高昂，需要規模巨大的資金投入。另一方面，盡管我國經濟持續快速發展，2008年國內生產總值達30萬億元。財政收入達6萬億元，但近幾年來我國政府的社會管理職能正在不斷凸顯，國家尚未建立起覆蓋全民、保障充分的養老和醫療等社會保障機制，對教育、住房等民生領域和“三農”問題還需要長期巨額財政投入。今后政府財政收入的更大比例將用于社會保障支出、民生支出以及“三農”支出。短期內，政府很難有更多的財力用于投資公路建設，僅靠財政稅收和發行國債籌集的資金遠遠無法滿足公路建設投資規模，資金缺口巨大。與此同時，外資和民間資本充足，可以有效利用這些資本為公路建設的發展發揮積極作用。因此，今后一段時期，國家繼續給予扶持政策，通過向國內外各類組織和機構貸款、直接到資本市場融資、吸引民間資本參與等方式籌集公路建設資金，允許收取車輛通行費方式予以償還。在較短的時期內集中力量建成我國公路網和高速公路網的“貸款修路、收費還貸”公路投融資模式成為了必然選擇。

2以“貸款修路、收費還貸”為基礎的公路投融資方式還將進一步發展創新。今后發展方向主要在兩個方面，一方面是融資方法和通道更加多元和靈活。除目前常見的集資、貸款、發行股票、經營權轉讓和股份制、BOT等方式外，今后發行企業債券是一個寬廣有效的融資方法和渠道。我國在企業發行債券方面發展較慢，這既有信用環境問題，也有企業和社會的認知問題。發行債券優點明顯，如利率比較低，可以當成資本金使用，可利用銀行貸款利率變動為企業盈利等。筆者相信，隨著國家政策放寬和進入新一輪降息周期，會有更多有實力、有信用的公路交通企業有條件發行債券，籌集公路建設資金。此外，BT、BTO、DBFO等衍生融資方式和融資券、信托、利息的借貸調貸、匯率的掉期保值等金融及其衍生工具也會更多地在公路投融資過程中出現。另一方面是在投資回收和獲取收益方式上更加多樣化，而不僅僅是依靠收取車輛通行費，從而提高公路項目的商業價值。一是實行公路項目沿線土地儲備制度，公路企業從政府獲得公路沿線土地，在項目實施過程中，通過土地整理和配套，實現土地一級開發的增值收益，這些開發收益將納入公路投資的總盤子中，成為項目建設資金的重要來源。二是公路項目企業更多地開展多種經營。公路建設開發可創造巨大的商業價值，企業可利用公路沿線交通便利的有利條件，開展物業發展、廣告、商業、加油站、維修和移動通信服務等經營活動，取得收益，為工程項目籌集資金。

3從長期看，“貸款修路、收費還貸”的公路投融資模式應成為政府公共財政投資公路建設的重要和有益補充。而不是主導。這是由公路的經濟學屬性決定的。公路作為典型的基礎設施，具有準公共產品特性，屬于政府財政投資領域。從嚴格的意義上說，公共產品是指在消費上具有完全非競爭性和非排他性的產品，稱之為純公共品。與此相對，私人產品是指具有消費的競爭性和排他性的產品即具有消費上的獨立性的產品。在現實生活中，真正的純公品并不很多，如國防、燈塔等，其他多數公共產品是介于純公共品和私人產品兩極之間，具有公共產品和私人產品雙重屬性的準公共產品或稱混合產品。準公共品的特性可以從三個方面描述：(1)準公共品是具有外部性的私人產品；(2)準公共品是具有消費的競爭性但無排他性，或者具有消費的排他性但無競爭性的物品；(3)準公共品是俱樂部物品，其消費特征：一是有限的非競爭性即擁擠性。在一定的消費容量下，單個會員對俱樂部物品的消費不會影響其他會員對同一物品的消費，然而一旦超過臨界點，非競爭性就會消失，擁擠就會出現。二是局部的排他性。俱樂部物品對于俱樂部的全體成員來說是非排他的，但對于非會員來說則是排他的。公路交通具有擁擠性。在公路使用過程中，當車輛的數目從零增加到某一個正數達到了擁擠點時，就十分擁擠。在未超過擁擠點以前，增加額外的車輛不會發生競爭；超過擁擠點后，更多的車輛將減少總效用。準公共而且可以將不繳費買票者排除在外。所以公路表現出明顯的準公共產品特性。純公共產品的提供存在著市場失靈問題，需要政府完全承擔。私人產品可通過市場解決它的供求問題，無需政府的直接提供；對于公路這樣的準公共產品，政府的作用既要作為投資主體之一，參與直接提供；又要作為政策的制定者，進行政策扶持，發揮市場作用，實現有效供給。公路的經濟特性決定了公路必須由政府主要承擔，但由市場進行有效補充也必不可少。

我國與發達國家在公路(尤其是高速公路)建設投融資方式上經歷了不同甚至是反向的發展過程。在發達國家。公路建設初期，大多是以政府財政資金投入，無論是中央財政制還是專項基金制，都通過一般稅收或專門稅收用于發展公路建設，這是傳統的公路投資體制模式，也是基于公路是公共產品的經濟特性。后來人們發現，政府并不能完全有效提供公路供給，于是從理論上基于公路又是具有非競爭性和局部排他性的準公共產品，實踐中出現了項目融資等多元投融資體制模式，收費公路應運而生。我國的發展路徑則恰恰相反，從1984年實行收費公路政策起，公路(尤其是高速公路)基本由市場提供，市場通過收取車輛通行費獲得補償和實現收益，完成“融資—投資—建設—營運、收費一再投資”的經濟循環。從長期看，將和取消養路費一樣，我國最終將取消大部分公路收費，以類似燃油稅等稅收方式予以取代。我國公路投融資體制模式，也將和西方發達國家一樣，從不同方向最終實現和回歸“政府主導、社會參與、市場運作”的以政府公共財政投資為主的多元投融資建設格局，“貸款修路、收費還貸”的公路投融資模式將成為政府公共財政投資的重要和有益補充。

責編若佳