淺談土地出讓金制度改革

雷朝國(guó)

摘要：文章闡述了土地出讓全制度的內(nèi)涵，分析了實(shí)施土地出讓金制度的現(xiàn)狀。同時(shí)時(shí)改革土地出讓金制度提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：土地出讓金制度內(nèi)涵現(xiàn)狀改革建議

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914(2009)03-078-02

上個(gè)世紀(jì)90年代初以來(lái)，我國(guó)的土地使用制度發(fā)生了重大變革。特別在國(guó)有土地使用權(quán)管理方面取得了很大的進(jìn)展，由無(wú)價(jià)、無(wú)償、無(wú)期、無(wú)流動(dòng)的土地?zé)o償使用制度轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃r(jià)、有償、有期、有流動(dòng)的土地有償使用制度，并規(guī)定商業(yè)、房地產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)性用地的使用權(quán)的出讓方式必須為招、拍、掛。土地有償使用制度的實(shí)行，不僅一定程度上實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)對(duì)土地資源的優(yōu)化配置，提高了節(jié)約、集約用地的程度，而且增加了政府收入，為我國(guó)快速城市化提供了資金保障，對(duì)我國(guó)城市建設(shè)整體水平的提升起到了重要作用。一時(shí)間，土地出讓制度成為各地所推崇的土地有償使用方式。

近幾年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，土地在宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中調(diào)控作用的逐步增強(qiáng)以及房地產(chǎn)價(jià)格的不斷攀升，重新引起了人們對(duì)土地使用權(quán)出讓制度及土地出讓金的收取等問(wèn)題的關(guān)注，成為當(dāng)前討論的熱點(diǎn)。有人認(rèn)為，現(xiàn)有的土地出讓制度及土地出讓金的收取方式，是改革的重大成果，其運(yùn)作模式、管理程序正趨于成熟，應(yīng)在穩(wěn)定的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善。也有人認(rèn)為。目前這種方式成為掠奪農(nóng)民的手段，滋生腐敗的重要源頭，哄抬房產(chǎn)價(jià)格的推進(jìn)器，影響安定的基本要素。主張對(duì)其實(shí)行兩大改變：一是土地出讓金由一次性收取變成年度收取；二是以稅代金，即把土地出讓金變?yōu)榉康禺a(chǎn)物業(yè)稅或者土地使用稅，使它成為地方政府的一個(gè)支柱稅種。用以解決分稅后地方與中央爭(zhēng)利的矛盾。這些說(shuō)法和意見(jiàn)都有其合理的部分，本文擬在闡述土地出讓金制度的內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，探討其改革的必然性和限制條件，并結(jié)合實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)提出相關(guān)建議。

一、土地出讓金制度的內(nèi)涵

1土地使用權(quán)出讓的含義。土地使用權(quán)出讓是指國(guó)家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者。并由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。

2土地出讓金的分配。我國(guó)目前土地出讓及土地出讓金分配分三種情況：

第一種，由土地行政主管部門(mén)代表國(guó)家從農(nóng)村新征用土地，把集體土地變?yōu)閲?guó)有土地，然后再出讓。這種土地出讓金分配包含四個(gè)子項(xiàng)：(1)用于補(bǔ)償農(nóng)民的費(fèi)用，諸如征地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、附著物補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)等；(2)對(duì)有關(guān)單位建設(shè)的公用設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)，諸如大型水利設(shè)施，高壓電線(xiàn)、交通道路等；(3)國(guó)家征收的耕地占用稅、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等；(4)經(jīng)過(guò)評(píng)估計(jì)算出各級(jí)政府為被出讓地塊已經(jīng)支付的改善周邊便利奈件的費(fèi)用等。從南京十一區(qū)兩縣的情況看，從1996年至2005年的10年中，市、縣合計(jì)平均每出讓一畝增量土地，可收取土地出讓金40萬(wàn)元左右。每平方約為600元，其中用于第一子項(xiàng)即補(bǔ)償被征地農(nóng)民的費(fèi)用占土地出讓金的70％上下；用于第二個(gè)子項(xiàng)的費(fèi)用占土地出讓金的5％左右；用于第三個(gè)子項(xiàng)的費(fèi)用約占土地出讓金的13％；用于第四個(gè)子項(xiàng)的費(fèi)用約占土地出讓金的12％。

第二種，城鎮(zhèn)原國(guó)有土地出讓。土地出讓金中含有四個(gè)子項(xiàng)：(1)補(bǔ)償被拆遷者；(2)補(bǔ)償出讓范圍的公共設(shè)施，包括水、電、路、樹(shù)等；(3)國(guó)家征收的有關(guān)稅費(fèi)，國(guó)有土地使用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育附加、城市建設(shè)配套費(fèi)等；(4)經(jīng)過(guò)評(píng)估計(jì)算出各級(jí)政府為被出讓地塊已經(jīng)支付的改善周邊條件的費(fèi)用。從南京市、縣城區(qū)原城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓的情況看，每畝大概為200萬(wàn)元。折合每平方3000元，這一總額中用于子項(xiàng)(1)的費(fèi)用約占70％，用于(2)的費(fèi)用約占8％，用于(3)的費(fèi)用約占10％，用于(4)的費(fèi)用約占12％(每畝24萬(wàn)元，折合每平方360元左右)。

第三種，經(jīng)過(guò)開(kāi)發(fā)成熟地出讓。一般經(jīng)過(guò)開(kāi)發(fā)要達(dá)到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”。這種開(kāi)發(fā)費(fèi)一般先由政府從收取的土地出讓金中墊付，然后在出讓土地時(shí)計(jì)入土地出讓金總價(jià)中一并收回。

從上述情況看，真正能供政府使用的是土地出讓金中的子項(xiàng)(4)，也叫土地收益，大致占土地出讓金10％～12％左右。

3土地出讓金內(nèi)部結(jié)構(gòu)的新變化。為保持社會(huì)穩(wěn)定促進(jìn)發(fā)展，黨和政府采取了一系列新機(jī)制、新措施，采調(diào)整各方面的利益關(guān)系。在土地出讓及土地出讓金分配方面更注意向農(nóng)民利益、群眾利益傾斜：

第一，探討新的管理制度，逐步實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目占用農(nóng)村集體土地，其價(jià)格由市場(chǎng)機(jī)制評(píng)估確定，加快改變過(guò)去“一刀切”的定價(jià)方法。以此提高被征用地農(nóng)民在土地出讓金中的分配比例。另外，正在探討農(nóng)民以土地八股的辦法供建設(shè)項(xiàng)目用地使用，以求使來(lái)自土地的收益，絕大多數(shù)歸農(nóng)民所有。這樣一來(lái)。原來(lái)涵蓋所有收入在內(nèi)的土地出讓金內(nèi)部分配結(jié)構(gòu)將出現(xiàn)很大的變化，即土地出讓金所有份額基本上讓渡給被占地的農(nóng)民。

第二，同時(shí)改變城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓中的拆遷補(bǔ)償辦法。亦逐步采用評(píng)估定價(jià)方法確定被拆遷者補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由此致使土地出讓金中分配給被拆遷者的比例部分將大幅度提高。

第三，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、中低價(jià)商品房用地規(guī)模。為了解決無(wú)房戶(hù)，住房困難、低收入家庭等弱勢(shì)群體的住房問(wèn)題，南京市確定擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、中低價(jià)商品房的用地規(guī)模。這些土地?zé)o償劃撥或低價(jià)出讓?zhuān)雇恋爻鲎尳鹗杖朊黠@減少。

這三種情況實(shí)質(zhì)上標(biāo)志著土地出讓金中地方政府可支配部分，即土地收益將大幅度減少，這就是土地出讓金內(nèi)部分配結(jié)構(gòu)的新變化。

4土地出讓金來(lái)源的基本趨勢(shì)。根據(jù)國(guó)際慣例。人均GDP在1000美元以上。即進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)建設(shè)高速發(fā)展的時(shí)期，南京市的人均GDP在2005年就已達(dá)到了5000美元，標(biāo)志著南京早已步入了新的發(fā)展期。據(jù)預(yù)測(cè)，南京市的城鎮(zhèn)化率將由現(xiàn)在的60％多，在20年后提高到90％左右，也就是說(shuō)20年內(nèi)將有210萬(wàn)人進(jìn)入城鎮(zhèn)，以市、縣人均用地80平方米計(jì)，20年內(nèi)需要用地25萬(wàn)畝。

從南京市目前的情況看，城鎮(zhèn)中可供出讓的國(guó)有土地面積十分有限。這一部分可供出讓的土地存有三個(gè)突出的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：一是區(qū)住條件較差；二是拆遷任務(wù)重，安置工作矛盾較為突出，重新開(kāi)發(fā)利用成本較高；三是開(kāi)發(fā)建設(shè)者難于用作經(jīng)營(yíng)使用，也就是說(shuō)。贏利能力較低。

基于以上情況，即使采用十分嚴(yán)格的調(diào)控措施，令后建設(shè)用地仍會(huì)以新征地為主。不言而喻，土地出讓金來(lái)源趨勢(shì)主要是來(lái)源于新征占農(nóng)村土地后而出讓的土地。

二、實(shí)施土地出讓金制度的現(xiàn)狀

1土地出讓金制度存在的問(wèn)題。土地出讓金制度對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及快速城市化過(guò)程起著不可替代的作用，但隨著我國(guó)社會(huì)主義市

場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的遙步建立和科學(xué)發(fā)展觀(guān)的提出，其存在的問(wèn)題也顯現(xiàn)出來(lái)。主要表現(xiàn)在：

第一，如果提高土地出讓金中對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償部分以及被拆遷者補(bǔ)償部分，則政府可支配部分將大幅度減少，城市建設(shè)缺乏資金支持。如何處理好城市建設(shè)資金來(lái)源和保障被征地農(nóng)民以及被拆遷者利益的矛盾，是土地出讓金制度改革的首要問(wèn)題。

第二，新時(shí)期財(cái)政承擔(dān)的任務(wù)加大。稅收是財(cái)政收入的主渠道，這也要求土地出讓金變革為保證稅收這一渠道創(chuàng)造一些條件。

第三，原有土地出讓金的構(gòu)成存在漏項(xiàng)，即在土地出讓金一次性收取中漏掉了在整個(gè)出讓期內(nèi)地價(jià)增值部分。原來(lái)收取的土地增值稅也是在土地交易中一次性收取的，它只是新出售地價(jià)與原地價(jià)之間的差價(jià)額定比例，并不包括整個(gè)出讓期(40～70年)土地增長(zhǎng)的稅收，因而也需要對(duì)土地出讓金其中也包括土地增值稅作相應(yīng)的變化完善，以體現(xiàn)公平、公正、發(fā)展、與時(shí)俱進(jìn)的理念。

2土地出讓金改革的限制條件。形勢(shì)的發(fā)展需要對(duì)目前土地出讓及土地出讓金運(yùn)作方式進(jìn)行改革，但是否完全否定土地出讓金制度呢?答案當(dāng)然是否定的。我們?cè)趯?duì)土地出讓金制度進(jìn)行改革時(shí)應(yīng)注意以下限制條件。

首先是法律條件的限制，法律不允許有大的變革。我國(guó)土地使用權(quán)的出讓年限一般為40～70年。從最早出讓時(shí)間算起到現(xiàn)在只有20多年時(shí)間，距這部分被出讓的土地使用年限結(jié)束，還有16～45年左右。在這期間內(nèi)，法律不允許有大的變動(dòng)。誠(chéng)然。在具體操作的過(guò)程中也出現(xiàn)一些問(wèn)題，諸如有的地方出現(xiàn)腐敗者。但畢竟只是少數(shù)，不能固噎廢食，更不能因個(gè)別人的問(wèn)題就否定這種土地出讓及土地出讓金收取制度。再者，我國(guó)的土地出讓及土地出讓金收取方式是從我國(guó)香港特區(qū)引用過(guò)來(lái)的，香港特區(qū)的這種土地批租方式完全套用英國(guó)的做法，他們的土地出讓年限是99年，美國(guó)的批租年限是990年，比我國(guó)批租年限要長(zhǎng)得多。他們?cè)谶@方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，社會(huì)經(jīng)濟(jì)要穩(wěn)定和發(fā)展，需要積極扶持、健全這樣的土地批租制度，而不是去簡(jiǎn)單地指責(zé)它、否定它。

其次是經(jīng)濟(jì)方面的限制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要與之配套的穩(wěn)定的土地出讓金收取政策。穩(wěn)定是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提。這種穩(wěn)定包括社會(huì)穩(wěn)定和政策穩(wěn)定，而我國(guó)目前的土地出讓金收取政策又是經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分。眾所周知，我國(guó)得到土地受讓權(quán)的企業(yè)大部分是中外合資企業(yè)、外資企業(yè)、股份制企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)，它們是我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要支柱。如果土地使用權(quán)及其經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策發(fā)生震動(dòng)，很快就波及他們的生產(chǎn)積極性，就會(huì)牽一發(fā)而動(dòng)奎身，影響全國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)大局及國(guó)際聲譽(yù)。至于說(shuō)現(xiàn)行的土地出讓及土地出讓金收取方式掠奪農(nóng)民問(wèn)題，是有些人不了解土地出讓金收取后的內(nèi)部分配規(guī)定。這個(gè)規(guī)定出自全國(guó)人大通過(guò)的土地管理法，其中規(guī)定賠償給被征占地農(nóng)民的費(fèi)用有土地補(bǔ)償費(fèi)，為該土地年產(chǎn)值的3～6倍；安置補(bǔ)助費(fèi)為該土地年產(chǎn)值的6～9倍，兩者合計(jì)最高不超過(guò)20倍。另外。還有附著物補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)等。現(xiàn)在看來(lái)，標(biāo)準(zhǔn)是低了一點(diǎn)，這是通過(guò)多年實(shí)踐隨著整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展逐步發(fā)現(xiàn)的，因而正在進(jìn)行新的探討和調(diào)整。但不管怎樣，這只是在出讓金總額這個(gè)大盤(pán)子進(jìn)行內(nèi)部調(diào)整，而不是否定出讓金收取的整體模式。更不能對(duì)此戴上“掠奪農(nóng)民”的大帽子。

再次是調(diào)控房?jī)r(jià)需要發(fā)揮出讓金的作用。房屋是建設(shè)在地上，而不是建設(shè)在空中，因此，做好土地出讓及土地出讓金的收取工作是調(diào)控房?jī)r(jià)的一項(xiàng)重要手段。國(guó)務(wù)院連接發(fā)出通知，采取措施，制止房?jī)r(jià)上漲過(guò)快，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、財(cái)政部、建設(shè)部及各級(jí)人民政府立即行動(dòng)，一起綜合調(diào)控房?jī)r(jià)。土地出讓金在土地問(wèn)題上發(fā)揮它的兩大作用，一是保證經(jīng)濟(jì)適用房、中低價(jià)商品房的用地規(guī)模，并對(duì)這類(lèi)用地實(shí)行無(wú)償劃撥、或低價(jià)協(xié)議出讓?zhuān)欢窍拗崎_(kāi)發(fā)商的利潤(rùn)比例，不能擅自抬高房屋銷(xiāo)售價(jià)，否則可收回土地使用權(quán)。這一特有調(diào)控手段是其他方法所不能替代的，如果全面改變出讓金收取方式，將不利于對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀(guān)調(diào)控。

還有就是調(diào)動(dòng)土地投入積極性方面的限制。從調(diào)動(dòng)投資者積極性的角度看，也不宜對(duì)出讓金運(yùn)作方式有過(guò)大的變動(dòng)。現(xiàn)有土地出讓金收取方式是一次性收取。它象征著受讓者一次性買(mǎi)斷了40～70年的土地使用權(quán)。一定程度上滿(mǎn)足了土地使用者對(duì)位置不可移動(dòng)、不可再生具有獨(dú)特屬性商品——土地的長(zhǎng)期占有的愿望。如果采取分階段交蚋出讓金，則只象征著土地使用者分階段擁有土地的使用權(quán)利，而不能從經(jīng)濟(jì)上體現(xiàn)出在整個(gè)土地出讓期限內(nèi)都有使用權(quán)。因而分階段交納出讓金會(huì)增加土地使用者的不安心理。產(chǎn)生兩怕：一帕出讓者中聞變化土地使用時(shí)間；二怕出讓者中途抬高出讓價(jià)格。因此，分階段交納土地出讓金不利于調(diào)動(dòng)受讓者投入土地的積極性。

由此可見(jiàn)，法律條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸多因素都不允許對(duì)土地出讓金收取進(jìn)行全面的改革。

三、對(duì)土地出讓金制度改革的建議

前面已經(jīng)說(shuō)到對(duì)土地出讓金的收取運(yùn)作方式必須進(jìn)行一定的改革，否則就不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展；但又不能全盤(pán)否定，不然就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的不接續(xù)局面，影響經(jīng)濟(jì)建設(shè)。面對(duì)這種情況誰(shuí)也難以提出一個(gè)萬(wàn)全之策，那么，路在何方呢?

首先，筆者建議采用“一不變、兩公示、三增加稅收子項(xiàng)”辦法解決。

“一不變”，即出讓土地仍以收取“土地出讓金”辦法不變，以做到“名副其實(shí)”，維護(hù)我國(guó)土地管理的法制性、穩(wěn)定性、連續(xù)性、統(tǒng)一性。

“二公示”，在出讓土地時(shí)，一要公布土地出讓金底價(jià)，二要公示出讓金中應(yīng)該撥付被征地群眾的數(shù)量與辦法，切實(shí)維護(hù)群眾利益，提高宣傳度，增強(qiáng)透明性，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

“三增加稅收子項(xiàng)”，就是在土地增值稅中增加“土地使用權(quán)出讓年度增值稅”這個(gè)子項(xiàng)(這個(gè)子項(xiàng)收取標(biāo)準(zhǔn)，以每五年評(píng)估價(jià)計(jì)算出來(lái))。新老出讓的土地一律照章繳納，這樣既符合關(guān)于“簡(jiǎn)稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的稅收改革思路，又防止了土地收益的流失，而且維持了土地管理政策的連續(xù)性。更重要的是，土地使用權(quán)受讓者亦會(huì)認(rèn)為收取年度土地使用權(quán)增值稅是合理的。因?yàn)椋阂皇窃瓉?lái)土地出讓時(shí)收取土地出讓金中并不包含整個(gè)出讓期內(nèi)的土地增值部分，使這個(gè)部分成為以前出讓土地時(shí)的漏收項(xiàng)目；二是原來(lái)收取的土地增值稅，它是在進(jìn)行土地交易時(shí)按比例一次性收取的交易前后土地差價(jià)的稅收，也不是整個(gè)土地出讓期限內(nèi)土地增值的稅收。同時(shí)，收取“土地使用權(quán)出讓年度增值稅”從開(kāi)征年度開(kāi)始計(jì)征，以前年度不再追繳，使以前獲得出讓土地使用權(quán)者得到了一定實(shí)惠，他們會(huì)更加支持這種做法。

其次，發(fā)揮土地出讓在調(diào)控房?jī)r(jià)中的作用。要建立土地出讓準(zhǔn)入制度，杜絕開(kāi)發(fā)商固地、捂房現(xiàn)象，以緩解供求矛盾。在土地出讓中避免大幅地塊出讓?zhuān)诔鲎屚恋刂懈鶕?jù)開(kāi)發(fā)商土地儲(chǔ)備量設(shè)立準(zhǔn)入制度，“拿地較多的開(kāi)發(fā)商應(yīng)被適度限制再繼續(xù)拿地”。在土地出讓合同中，明確繳納土地出讓金時(shí)限、開(kāi)工時(shí)限、完工時(shí)限。違背其中任何一條，開(kāi)發(fā)商都要繳付違約金。

最后，明確土地出讓收益中用于經(jīng)濟(jì)使用房、廉租房等政策性建設(shè)的份額，專(zhuān)款專(zhuān)用，為保障低收入群體住房需求提供資金保障。

責(zé)編若佳