關于地方政府發債的思考

王建東

摘要：地方政府發債可以彌補地方財政收支缺口、降低地方政府的隱性債務風險、讓資金運用更有效率等。從我國目前的實際情況來看，我國地方政府發債具有經濟上的合理性和必要性。但是為了將總需求控制在合理水平、優化投資結構，特別是防范地方政府債務風險，中央政府十分有必要對地方政府發債進行監督管理。

關鍵詞：地方政府發債管理

中圖分類號：F127文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2009)03-272-02

據媒體報道，一份由財政部牽頭起草的有關加強地方政府債務管理的方案。已多方征求過意見。并提交到國務院等待批復。方案表明，國家正在醞釀允許地方政府發債并嚴格加強管理。財政部也已在預算司下新設立了地方政府性債務管理處，專門負責地方政府債務的管理。

為了應對國際金融危機給中國經濟造成的下滑風險，中國政府果斷地采取了經濟刺激政策。盡管經濟學理論界對于積極財政政策的效果仍在爭論，但是這種擴張性的財政政策對于增加短期總需求、克服當前經濟下滑無疑是正確的選擇。

一、負債成地方財政常態

一直以來，我國對地方政府舉債采取了相當謹慎的態度。按照現行《中華人民共和國預算法》第28條明文規定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制。不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”

盡管法律明文規定地方政府不能舉債，但是令人尷尬的事實是，在地方各級財政中，負債運營已經成為明顯的常態。據國務院發展研究中心地方債務課題組的粗略統計。目前我國地方政府至少存在1萬億元以上的負債。其中地方基層政府(鄉鎮政府)自債總額在2200億元左右，鄉鎮平均負債400萬元。

而且，地方政府債務的復雜性在于：地方政府債務中，既有顯性債務，也有隱性債務。顯性債務一般包括外國政府與國際金融組織的貸款、國債轉貸資金、農業綜合開發借款、拖欠工資、拖欠企業離退休人員基本養老金等。除了明確的負債外_常表現為未支付的應付支出；隱性債務包括地方政府擔保的外債、地方金融機構的呆壞賬、社保資金缺口等。特別是各級地方政府為滿足地方財力需要，通過違規發債、設立政府下屬的投融資公司從銀行體系中請貸款甚至拖欠建筑施工款等方式形成的隱性負債。

二、地方政府發債具有經濟上的合理性和必要性

1地方政府發債是為了地方基礎設施建設。有很多資本性支出，如公路、橋梁等是地方性套共產品，地方政府提供具有優勢。如果通過稅收為這些使用時期很長的項目融資則既無效率也不公平。因為一次性征收巨額稅收會給地方經濟帶來很大的自面沖擊。而一些居民有可能支付了高額的稅收后刊遷居，無法享受項目未來的收益。通過債務融資則能通過債務期限內的多次稅收償還本全和利息，很好地解決了納稅人收益和付出的匹配。

2允許地方政府公開發債要比現在的隱性債務情況好。雖然1994年的《預算法》規定不允許地方政府發債。但是實際上各級地方政府都存在著大量的隱性債務。隱性債務到底有多大誰也說不清楚，地方政府的債務情況非常不透明。與這種不透明的隱性債務相比，如允許地方政府公開發債至少可以做到規范、透明，風險也有可能得到控制。

3允許地方政府發債要比現有的用國債來轉貸的方式好。有些國債項目建完以后就無人問津了。對于這個項目建設完以后效益到底怎么樣，很少有人關心，中央政府顧不上，一些地方政府也不關心，而且許多國債項目的大量資金沒有使用在項目本身上。當地需要建設什么項目?什么項目更有效益?當地政府比中央政府清楚，當地老百姓更清楚，因此建設起來的項目也會更有效益。所以，地方基礎設施建設誰借錢、誰花錢、誰受益，顯然要比國債轉貸方式更好一些。

三、地方政府發債的弊端

1地方政府發債有可能會形成“弱中央、強地方”的格局。地方政府發債會造成地方政府與中央政府競爭性爭奪社會資源，地方政府由于對當地的信息掌握得比較多，會充分利用信息優勢并有效地結合好“發債權”，不但會影響國債的發行，更套影響中央政府對資源和財力的控制。使中央財政汲取能力下降，對社會資源的控制力弱化，形成“弱中央政府——強地方政府”格局，并有可能出現地方割據的諸侯經濟。

2實施地方債有可能加劇地區間的不平衡。上海市的地方債和黑龍江省的地方債，市場會選擇哪一家?結果不言自明。實施地方債，經濟發達地區不僅“應債資源”豐富，而且還會吸引不發達地區的資金通過購買債券流向發達地區。落后地區為了防止本地資金的外流和吸引發達地區資金流向本地，就會提高本地區的地方債的收益率。反過來，又會使發達地區的地方政府提高其地方債的收益率。這樣，一方面。套加劇地方政府的債務負擔；另一方面，資源大部分流向發達地區，加劇現有的地區間不平衡和出現“馬太效應”。

3不利于產業結構的調整。在目前市場經濟體制還沒有完善的情況下，實施地方債有可能再次造成各地重復建設、盲目建設。在沒有賦予地方政府“發債權”時，各地方政府就總是想方設法地通過集資、迫使地方性商業銀行貨款等手段為地方政府的項目融資，從而造成全國各地嚴重的亂上項目、重復建設的情況。如果實施地方債，地方政府為項目融資的途徑多了，在地方政府職能沒有轉換的情況下，重復建設的情況可能會變得更加嚴重，不利于產業結構的調整。

四、監督管理是關鍵

地方政府發債的核心問題是在于地方破府債務的如何監督管理。如果不加約束地一哄而上，地方政府債務將面臨失控的風險，地方政府債務危機的擔憂就有可能在不遠的將來成為現實。為了將總需求控制在合理水平、優化投資結構，特別是防范地方政府債務風險，中央政府十分有必要對地方政府債進行管理。筆者認為，應主要從以下兩方面來加強監督和管理：

1要建立完善的硬約束機制。

(1)地方政府發債的審批屬于中央政府。建議成立地方政府債券審核委員會。作為地才政府債券發行審批機構，該機構可以掛靠國家財政部。一方面是為了防止經濟過熱。控制債務發行總量；另一方面也是為了實現債務資金投放的合理結構。

(2)嚴格資金運用的硬約束。明確地方政府債券資金只能用于地方基礎設施建設和公用事業發展。嚴禁用于政府機關的“人吃馬喂”。嚴禁發新債還舊債。

(3)明確地方黨政一把手是地方政府債券的第一責任人，這種責任在債券存續期間，不因黨政一把手個人的職位變動而解除，從而避免地方政府黨政一把手通過發行地方政府債券搞政績工程或挪用地方政府債券資金。

(4)地方人大要加強對當地政府發債行為的監督。地方政府發債必須經地方人大批準。

(5)要抓緊研究確定地方政府承債能力和發債規模的科學方法，保持地方政府債券規模與財政收支規模的合理配比。

2要建立地方債券風險緩沖和風險防范機制。

(1)循序漸進推動地方政府債券發行工作。建議先在省、直轄市、自治區一級政府層面進行試點，待試點成功后逐步推廣。

(2)完善地方政府債券信息披露制度，引入獨立機構對地方政府及其債券產品進行跟蹤評極。

(3)建立償債基金和地方政府債券投資者保護基金。完善地方政府債券違約清償及政府破產等制度。

(4)明確規定在地方政府財政預算中，優先安排償還地方政府債券本息的資金。

總之，允許地方政府發債。是一利益與風險并存的大事，需要科學規劃，科學統籌，科學指導，科學實踐。在地方政府發債過程中，一定要保證有規有矩，有理有節，既要適當下放地方政府發債的自主權，又要把地方政府發債的風險降低到最小程度，使之成為推動地方財稅體制改革和地方行政改革的一個契機。

責編若佳