國際糧食價格危機的農業政策根源

何樹全

[摘要] 2007~2008年世界糧食作物價格的急劇上漲的原因很大程度上要歸結于各國長期的農業政策。從農業貿易看,農業貿易限制程度遠遠高于工業貿易,這不利于糧食作物產量在全球的分配;從農業生產看,發達國家和發展中國家完全不同的政策導向,導致了全球農業生產的低效率。應對世界糧食價格飆升最有效的長遠機制是全球糧食貿易自由化,減少甚至取消貿易扭曲的農業生產和貿易政策。

[關鍵詞]糧食價格危機;農業政策;農業貿易

[中圖分類號] F310[文獻標識碼] A

[文章編號] 1673-0461(2009)11-0009-04

※上海市高校選拔培養優秀青年教師科研專項基金項目《農業貿易問題研究》(17054)、上海大學文科“跨越”發展基金項目《農業政策與農業貿易效應研究》(07KYY009)。

一、引 言

2007年～2008年的世界糧食價格危機引發了各國對糧食安全的高度關注。從2006年開始世界主要糧食作物(如大米、小麥、玉米和大豆)價格開始上漲,2007年～2008年價格飆升。盡管價格在2008年下半年大幅度下降,名義價格水平仍然高出往年水平。國際組織、研究機構對世界糧食價格上漲的原因和后果進行研究和分析。分析家把價格上漲的原因歸結于發展中國家人口和收入的快速增長、糧食作物的新用途(如生產生物能源)、美元貶值、氣候變化、部分地區糧食欠收、市場失靈,等等。[1][2]

但是,這些研究主要集中在短期的、直接的因素。事實上,世界糧食作物的價格危機有著深刻的的農業政策根源。本文的目的在于從發達國家和發展中國家的農業貿易政策和農業生產政策的差異來分析2007年～2008年世界糧食價格飆升的原因。論文的結構如下:第二部分從歷史角度審視2007年～2008年世界糧食價格危機;第三部分討論發達國家和發展中國家的農業政策;最后總結全文,提出筆者的想法。

二、2007年～2008年世界糧食價格危機:歷史視角與各國的政策反應

2007~2008年的世界糧食價格是否過高?這取決于所討論的價格是名義價格還是實際價格,取決于考察期的長短。圖 1 展示了2000年到2008年世界大米、小麥、玉米和大豆的國際名義價格走勢。各種價格從2007年下半年開始急劇上升,直至2008年下半年。 而圖2展示的是1960年到2008年上述作物按2000年美元計算的實際價格走勢。在過去的40年間,出現過5次價格飆升,分別是在1974年～1976年,1980年～1982年,1988年～1990年,1995年～1997年和2007年～2008年。

圖1、主要糧食作物的國際名義價格,2000年～2008年

資料來源: FAO 商品價格數據庫。

圖2、主要糧食作物的國際價格,1960年～2008年

數據來源:IMF商品價格數據庫。

從圖1和圖2可以看到,糧食作物的國際價格波動性大。由于糧食作物生產的季節性特征,生產決策與產出之間存在巨大的時間差,糧食價格對短期沖擊非常敏感。作物歉收必然引起價格上漲。國家政策干預將使糧價進一步波動,這些政策通常是為了是生產者避開價格風險,甚至將價格風險阻擋在國境以外。圖1和圖2反映出的另一個重要信息是2007年~2008年的世界糧食飆升不是唯一的一次。

面對持續上漲的國際糧食價格,許多國家通過降低進口關稅、限制出口、削減消費稅、增加食品補貼等政策來控制國內糧價的上漲。世界銀行的調查顯示, 在接受調查的115個國家和地區中,有66.1%的國家和地區采取了相關措施應對高漲的糧價(圖2)。[3] 在這些國家和地區中, 64.5% 降低糧食作物進口關稅,40.8% 利用庫存增加糧食供給,40.8% 限制糧食出口,60.5%進行價格管制或者提供消費補貼。

另一項由世界糧農組織(FAO)對77個國家和地區的調查表明,大約50%的國家和地區降低糧食進口關稅,55%采取價格控制或者消費補貼措施,25%實行出口限制 ,只有16%的國家和地區沒有采取任何類似的措施。[4][5]

在這些措施中,有兩項與國際貿易直接相關:降低進口關稅和限制出口。降低甚至取消糧食進口關稅是各國廣泛采取的穩定國內市場價格的措施。事實上,這種措施的效力是很有限的。必須把實際應用關稅降得足夠低才能彌補國際價格上漲的副作用。而實際上,盡管發展中國家的糧食進口約束關稅很高,但實際應用關稅卻遠遠低于約束關稅。 有研究認為, 要把國內價格穩定在2006年的水平,進口關稅是一個較大的負數。[6] 因此,即便完全取消糧食進口關稅,其帶來的效應也只能抵消國際糧價帶來的效應的一小部分。

對于糧食出口國來講,出口限制措施在一定程度上降低了國內價格,但同時也減少了政府和生產者的收入。糧食出口大國采取出口配額管理、征收出口關稅、降低出口退稅等出口限制措施是的國際糧價的漲跌更為復雜。這些措施通常具有經濟和社會負效應。糧食出口限制措施推動國際糧價的上漲趨勢,對國內市場的過多干預限制了高糧價對生產者增收的效應。某些國家的糧食出口限制使得國際糧價上漲了20%[7]。

三、農業政策根源

1.農業貿易政策

在世界貿易領域,農業貿易壁壘一直高于工業貿易壁壘。從19世紀后期開始,經濟越發達的國家,其總體貿易壁壘就越低,但農業貿易壁壘卻越高。[8] 表1展示了各收入水平國家的貿易限制指標。盡管高收入國家的總體貿易的貿易限制綜合指標(OTRI)最低,僅為7.0%,但其農業部門的貿易限制綜合指標(OTRI)是最高的,為43.1%。這一指標不僅遠遠高于其制造部門4.3%的貿易限制綜合指標,也高于其他收入水平的國家。四大經濟體(加拿大、美國、歐盟和日本)農業部門的貿易限制綜合指標高于高收入國家整體,44.1%。從貿易限制關稅指標(TTRI)看,高收入國家農業部門的貿易限制指標(12.4%)僅低于低收入國家(15.3%),中高收入國家農業部門的貿易限制關稅指標最低,僅為6.6%。

表1. 各收入水平國家的貿易限制綜合指標(OTRI)

和貿易限制關稅指標( TTRI),2006年(%)

* 四大經濟體包括加拿大、歐盟、美國和日本。

資料來源: World Bank (2008b)。

歐盟、日本、美國和中國的貿易約占世界貿易的一半。他們的農業貿易限制都高于工業貿易限制(表2)。其中,日本農業貿易限制的綜合指標和關稅指標最高,分別為55.8%和31.1%。除了歐盟的農業貿易限制綜合指標為48.7%,接近日本的指標外,其他經濟體農業貿易指標都遠遠低于日本的指標。

表2. 四大貿易國的貿易限制綜合指標(OTRI)

和貿易限制關稅指標( TTRI),2006年(%)

資料來源: World Bank (2008b)。

發展中國家的情形也是如此,農業貿易限制要比工業貿易限制嚴格。表3展示了各地理區域發展中國家的貿易限制指標。盡管各地區情況不同,但是農業貿易限制指標都大于工業貿易限制指標。南亞、中東和北非農業貿易的貿易限制綜合指標最高,分別為46.4%和32.3%。結合表1看,撒哈拉以南非洲的農業貿易限制綜合指標是世界上最低的。從貿易限制關稅指標看,南亞仍然是最高的,為31.4%,其次為撒哈拉以南非洲、中東和北非地區,最低的是拉丁美洲和加勒比海地區。

表3.發展中國家的貿易限制綜合指標(OTRI)

和貿易限制關稅指標( TTRI),2006年(%)

資料來源: World Bank (2008b)。

2.農業生產政策

高收入國家的農業貿易限制和對農業生產者的補貼是農業保護的主要根源,這導致了發達國家農業生產過剩。對農業生產者的支持通常以OECD設計的生產者支持估值(PSE)為指標。盡管某些OECD經濟體(如日本、美國)的PSE在20世紀末和21世紀初有所下降,但另一些OECD經濟體(如韓國、歐盟)的PSE則有所上升(圖3)。高收入國家的農業支持總額在2006年約為 2,680億美元,占農業收入的27%。 [9]

圖3、OECD國家生產者支持估值(PSE),1986年～2007年

資料來源: OECD (2008)。

世界銀行的研究表明,從農業名義支持率(NRA)看,高收入國家的農業支持總額僅在20世紀90年代有所下降,但是,如果把農業收入支持包含在內,則農業支持總額幾乎沒有下降。[10][11]

盡管獲得發展中國家的生產者支持估值(PSE)數據較為困難,一般認為,發展中國家的農業政策一直以來是以剝奪農業剩余支持工業發展為主的,直到最近才開始轉向支持農業。世界銀行的研究印證了這個廣為接受的觀點。[10][11] 20世紀50年代到80年代中期,發展中國家的農業政策目標就是如何有效地從農業部門征稅,從20世紀80年代中期開始,這些國家才開始對農業實行補貼政策。OECD設計的另一個指標,生產者支持估值百分比(%PSE),是衡量農業支持水平的關鍵指標。它反映的是對農業部門的政策轉移支付占農業毛收入的比重。這對分析農業支持水平的變化和跨國比較十分有用。圖4比較了部分發展中國家和OECD國家1997年~2007年的生產者支持估值百分比(%PSE)。可以看出,盡管這些發展中國家開始實施支持農業政策,其水平遠低于OECD國家。2005年~2007年,智利的平均生產者支持估值百分比(%PSE)僅為4.4%,巴西和南非不足6%,中國和烏克蘭分別為9%和10%,俄羅斯為14%,而OECD國家則高達25.7%。

圖4、農業生產支持水平的發展, 1997～2007

資料來源:Source : OECD, PSE/CSE數據庫(http://www.oecd.org/tad/support/psecse)。

發展中國家的農業名義支持率(NRA)因地區而不同。非洲國家的農業名義支持率最低,除了20世紀80年代中期,其平均值為負。相比之下,亞洲和拉丁美洲發展中國家的農業名義支持率則從20世紀80年代的負值逐步轉變為正值;東歐國家的農業名義支持率從改革之初接近零的負值穩步上升。[10][11]

3.WTO出口紀律

WTO為低價格的農產品國際市場制定了推動貿易的規則。作為規則制定組織,WTO也應為價格高漲的國際農產品市場制定自由貿易的價格,規范出口限制措施。事實上,WTO的確有相關的規則,但這些規則的實際效力極其有限。這些規則其實并不阻止成員國實施出口限制措施,有的措施如出口關稅根本就沒有紀律限制。

盡管《WTO農業協定》第12條的標題是“出口禁止和限制的紀律”,它規定卻是出口國實施“對糧食實行任何新的出口禁止或限制”的注意事項。事實上,這些注意事項也是虛的。結合GATT 1994第11條看,可以這樣解釋,當糧食出現“嚴重短缺”,出口國可以“臨時實施的禁止出口或限制出口”。前面提到,對于“嚴重短缺”,WTO沒有解釋如何界定和判定。量化“嚴重短缺”確實很難,但對于容易用時間量化措施實施期,WTO也只用了“臨時“一詞。多長時間算是“臨時”,一個月還是一年或者更長,則由各出口國決定。而要求出口國在采取出口限制措施是要“適當考慮”“對進口成員糧食安全的影響”這樣的規定沒有任何實際約束力。

具有貿易扭曲作用的農業政策降低了全球尤其是發展中國家的農業生產效率。這些政策以發展中國家更有效的農業生產為代價促進發達國家低效的農業生產。這樣的政策使得全球農作物產量下降、國際價格受到壓制、國內價格偏高。長期積累,導致庫存量下降,而貿易政策又不能將國際生產能力轉化為滿足國內需求的能力。這樣,在天氣異常導致澳大利亞和歐洲欠收等因素的沖擊下,世界糧食作物價格便會急劇上漲。

四、結語

2007年～2008年世界糧食作物價格的急劇上漲并非是過去40年來獨有的。除了干旱導致的歉收、美元貶值、需求增長、市場失靈等短期因素外,世界糧食作物價格的飆升有著深刻的農業政策根源。本文從農業貿易政策和農業生產政策的角度探討了農業政策對世界糧食價格飆升的作用。這次的世界糧食價格危機不是全球糧食短缺的反映;世界農業生產能力在增加,能夠滿足全球對糧食不斷增長的需求;事實上,全球有足夠的糧食供人們使用;問題是價格高出了許多人能夠承受的水平。[12] 糧食安全不決定于糧食在哪里生產而決定于人們是否有食物獲取權。[13]

然而,各國農業貿易政策限制了將國際生產能力轉化為國內生產能力。這樣的政策應當修訂、取消。目前,只有25%的糧食進入國際貿易,各國應當對國際糧食貿易有共同的視角。[14] 應對世界糧食價格飆升最有效的長遠機制是全球糧食貿易自由化,減少甚至取消貿易扭曲的農業生產和貿易政策。國際貿易是促使各國按照比較優勢的原則進行糧食生產,在全球范圍內重新進行糧食分配,利用國際糧食供給滿足國內糧食需求的手重要手段。

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http://www.wto.org/english/news_e/sppl_e/sppl124_e.htm,

2009-05-20.

The Cause of Recent World Food Price Crisis: A Policy Perspective

He Shuquan

(Department of Economics, Shanghai University, Shanghai 200444, China)

Abstract:The world food commodity price spike from 2007 to 2008 was largely attributed to agricultural policies. In general, agricultural trade is more restricted than manufacture trade, which hampers the food commodity re-distribution over the world. Different agriculture policies orientation between developed and developing countries caused the low efficient agriculture production globally. The long-term mechanism to deal with food price crisis is to promote free trade in agriculture and eliminate trade-distortion agricultural policies.

Key words:food price crisis; agricultural policies; agricultural trade

(責任編輯:張積慧)