論“保增長”的社會政策取向

王榮紅,何曉紅

[摘要]擴內需不僅是保增長的應急之策,更是中國經濟持續增長的長遠戰略。擴內需在實質上是整個社會消費模式的轉變,這種轉變需要分配、社會保障等一系列社會結構和制度性因素作支撐。因此,保增長就要保民生,重視和加強以民生為重點的社會建設,切忌在倉促應對短期困境時加劇長期轉型矛盾。

[關鍵詞]保增長;擴內需;政策取向

[中圖分類號] F120.3[文獻標識碼] A

[文章編號] 1673-0461(2009)11-0051-04

※湖北省社科基金項目《改革開放以來湖北階層結構的變遷及其公平正義問題研究》([2009]116);湖北省教育廳社科基金項目《弱勢群體與政府職責》(2009b380)。

一、增長共識

2008年下半年以來,國際金融危機愈演愈烈,中國經濟發展面臨著前所未有的嚴峻挑戰,能否在急驟變化的形勢中保持平穩較快發展,關系到中國經濟社會發展的大局。“保增長”——力爭2009年GDP增長8%,成為當前經濟工作的首要任務。從年初相繼召開的地方“兩會”看,積極響應中央政府“保八”號召,實現經濟增長,成為新一年各地方政府施政計劃的核心和頭等大事。京滬力保9%,福建為10%,廣西為11%,重慶和天津則要求增長12%,內蒙古為13%,湖北為10 %……,保增長成為各級政府的共識。

如何做到這一點?在目前出口急跌、消費一時難有較大提升的情況下,政府驅動、投資拉動仍然是經濟增長的主要手段。從中央政府刺激經濟的十項方案看,十項方案中有九條與擴大投資相關,投資總額高達四萬億元人民幣。各地方政府的配套投資更是“大干快上”,累計達到18萬億。例如,福建已宣布,2009年所上項目總投資將超過一萬億元,年度投資近1,500億。山西在今明兩年,社會固定資產投資將達一萬億元。中原大省河南今年有500個超億元的大項目要開工建設,項目總投資將達一萬億。湖北2009年要確保社會固定資產投資完成6,900億,力爭達到7,750億。截止2009年6月,全社會固定資產投資同比增長33.5%,在7.1%的經濟增長中,投資的貢獻率達到87.6%,拉動經濟增長6.2個百分點。從今后一段時期看,投資拉動對經濟增長都將會起到主導作用,因為我國還處在工業化、城市化、市場化不斷深入的過程中,交通、住房、結構調整、產業升級、產品更新換代等都需要大量投資;同時也有政府換屆的因素,加之災后重建,投資將會繼續高位運行,對經濟的拉動將會明顯增強。這清楚地表明,擴大投資不僅是應對當前經濟下滑見效最快的辦法,也是今后一個時期重啟經濟高速增長的主要手段。

展望2009年,中國經濟雖然仍存有一些不確定因素,但經濟趨穩向好的形勢并未發生根本性的改變。較好的體制環境、總體穩健的金融體系、規模較小的財政赤字、儲備充足的外匯、國內較高的儲蓄率、內需空間巨大、消費基本穩定,我們有理由相信,實現“保八”的目標是有希望的。

這種希望還源于我們對過去中國經濟增長的信心。在過去三十年,中國經濟創造了世界經濟增長的奇跡,GDP年增長率達到9.8%。在人類歷史上,只有七個國家(地區)曾以7%以上的年增長率持續增長超過三十年,中國是其中之一,而且是其中最大的經濟體。至于世界上能夠持續保持5年及5年以上兩位數高速增長的國家和地區就更少,只有中國、日本和亞洲四小龍中的新加坡和香港創造過這樣的記錄,而中國是唯一兩次連續保持5年兩位數高速增長的國家。第一次是1992年至1996年,第二次是2003年至2007年。

二、增長困境

中國經濟并非無增長之虞,“保八”可以輕松實現。如何通過經濟增長提振消費、擴大內需,顯得更加關鍵和讓人憂心。

這種憂心并非多慮。持續30年、年均9.8%的經濟增長速度意味著什么呢?第一,就國際比較而言,如前所述,這是一個相當高的增長速度,舉世矚目。第二,同中國每年大約0.7%的人口增長速度相比,經濟增長速度遠遠高于人口增長速度。這意味著,社會財富和社會福利的增長要遠遠快于人口的增加,意味著消費水平、人均福利的不斷增加而不是減少。

事實上,中國只是在20世紀80年代,由于發端于邊緣地帶的改革模式和“做大蛋糕”的發展模式所帶來的資源擴散的社會效應,經濟增長一般會帶動社會生活狀況的普遍改善,經濟增長與消費增長、與社會發展齊頭并進,相互之間有著很高的正相關度。但進入90年代以來,增長與消費、與社會發展之間出現嚴重的脫節和斷裂。這主要表現在:

第一,經濟快速增長的同時,就業并沒有得到根本改善。經濟增長已經不能增加就業機會,1997年我國GDP增長8.8%,從業人員只增加了1.1%;1998年GDP增長了7.8%,從業人員只增加了0.5%;1999年GDP增長7.1%,從業人員增加0.89%;2000年GDP增長8%,從業人員只增加0.79%①。在現代社會中,就業與失業已經成為生活富裕與貧窮的分水嶺。對于得不到就業機會的人來說,沒有就業機會增加的增長,意味著經濟增長對他們是沒有意義的。

第二,經濟快速增長的同時,勞動報酬在國民收入分配中的比重不斷下降。初次分配后,勞動者報酬占GDP的比重,美國接近70%,其他國家和地區普遍在54%至65%[1]。在中國, 2003年以前,勞動者報酬比例一直在50%以上, 2004年降至49.6%,2005年降至41.4%,2006年降至40.6%[2]。而中國規模以上工業企業利潤1998年～2006年年均增速近40%,政府的財政收入近幾年均保持20%以上的速度增長。這昭示著一個簡單的事實,中國經濟快速增長的好處正過多地向政府和企業傾斜。

第三,經濟迅速增長的同時,財富集中化程度更高,向上層迅速集中。少數人掌握或擁有大量的社會財富,大量的工人、農民生活處境艱難,貧富懸殊,社會貧困問題凸顯。調查統計顯示,2003年戶均金融資產最多的20%的家庭擁有城市居民家庭金融資產總值的66.4%;在最低的20%的家庭中,戶均擁有的金融資產只有居民金融資產總額的1.3%[3]。

第四,經濟快速增長的同時,消費傾向下降,產能過剩。從消費行為看,富裕階層的消費已趨于飽和;中等收入階層又因為人數太少而不足以主導消費市場;廣大的低收入階層,雖然消費傾向系數最高,但消費卻受到收入緩慢增長的剛性抑制。中國社會在生產力水平較低、人民生活水平不高的情形下,出現生產過剩。

這是一種不正常的現象。它表明,在過去相當長的時期里,中國經濟的增長在現實層面上陷入一種耐人尋味的困境之中[4]:即使經濟有一個較為快速的增長,社會中的大部分人卻不能從中受益;但從另一個側面看,盡管這種增長并沒有給大部分社會成員帶來好處,但這種增長又是社會所必須的。因為如果沒有一個較快的經濟增長速度,社會中的大部分人就會從經濟停滯中受到更大的利益損害,甚至引發社會的不穩定。在這個層面上,經濟增長的政治意義甚至遠超過一切。這種困境深深困擾著我們的經濟和社會生活,甚至作為一種邏輯在很大程度上支配著我們的經濟政策,左右著中國社會的走向。

這種不正常的現象,也把中國經濟的增長帶入另一種困境之中:經濟的高速增長過度依賴財政擴張、國家舉債投資以及出口外銷,經濟增長自身內在動力明顯不足。20世紀80年代,消費對中國GDP增長起決定性的帶動作用,對GDP的貢獻平均高達68%。90年代初,由于投資和外需的迅速增加,消費需求的作用開始下降,但依然舉足輕重,對GDP的貢獻率為55%,1996年后消費的貢獻率一跌再跌,到2007年,不足40%,大幅落后于世界一般水平30多個百分點,遠低于國際上大多數國家的水平。內需不足成為制約中國經濟進一步發展的瓶頸。保增長是重點,也是難點,難在擴內需。

三、擴內需的體制保障和制度支撐

世界經濟發展的一般規律是,消費、特別是居民消費才是推動經濟增長的最終動力,中國經濟的發展也不例外。擴內需不僅是保增長的應急之策,更是中國經濟持續快速增長的長遠戰略和根本路徑。只不過,金融危機的沖擊,使得“擴內需”比以往任何一個時候都顯得更加緊迫和重要。因為,在拉動經濟增長的三駕馬車中,惟有內需存在極大的回旋余地。在投資方面,從1978年到2007年的30年間,社會固定資產投資額從356億元增至13.7萬億元,增長385倍。同時期我國城鎮居民家庭的人均可支配收入從343.4元增加到15,781元,增長46倍。農村居民家庭人均純收入從133.6元上升到4,761元,增長35.6倍。投資的增加遠遠超過收入的增加,它詮釋了內需不足的另一層含義——產能過剩。因此,盡管在今后一段時期,投資拉動對經濟增長都將會起到主導作用,但投資不可能持續地、單獨地支撐中國經濟的高速增長。出口方面的情形也大體類似。1980年至2005年間,中國出口增長了41倍,年均增長16%。單從數量意義上來說,中國也不可能將如此高速的增長在未來30年、甚至未來10年維系不變。不然,屆時中國的出口將會比歐洲、日本以及美國的出口總額還要大,而這是不可能的[5]。

金融危機的沖擊暴露出中國經濟增長方式的“軟肋”,說明僅僅考慮增長的速度型的發展模式沒有、也不可能真正解決阻礙內需形成的關鍵性問題。金融危機的沖擊,也暴露出過去我們啟動內需的思路存在著不小的問題。經濟的增長不等于消費的自然增長,而且,“擴內需”絕不是簡單地讓百姓花錢,其實質是整個社會消費模式由生活必需品消費向信貸消費的轉變[6]。信貸消費的顯著特征就是為了滿足即期消費,不僅勇敢地花掉當期收入,還大膽動用過往儲蓄,甚至不惜借貸今后可能有的收入。與生活必需品的消費主要是由生理需要決定不同,信貸消費模式的轉變需要一系列社會制度和社會結構條件的支撐。其中,最基本的制度條件是:較高的城市化水平;廣大的中產階級;健全、合理的就業制度、分配制度、社會保障制度、教育制度、住宅制度、戶籍制度等。能否創設這樣的社會制度和社會結構條件,是能否順利地擴大國內需求、保持經濟持續、穩定、增長的關鍵。

而中國目前最主要的問題是:一是城市化滯后。由于城鄉壁壘,廣大的農村和占總人口三分之二的農民不能同步融入現代化進程之中。巨大的城鄉差距是城鄉消費斷層、內需不足、中等收入階層難以形成、消費市場不能擴大的根本原因。二是再分配機制失效,社會主要群體弱勢化趨向加劇。中國目前占社會成員大多數的不是中等收入階層,而是低收入和中等偏下收入階層。全國城鎮居民低收入戶約占31.79%,中等偏低收入戶占32.36%。加上農村中的低收入者和中低收入者,中國的中低收入階層所占的比例在80%以上[7]。“現階段中間階層的規模大約占就業人口的15%[8]。龐大的低收入群體使得消費市場的形成和擴大缺乏堅實的經濟基礎和合理的階層結構。三是就業、分配、教育、住宅、社會保障等一系列社會制度不健全。制度的不確定性使人們無法形成對今后生活穩定而長遠的預期,儲蓄成為人們獲得未來生活安全的唯一保障。強烈的儲蓄意愿和居高不下的儲蓄率,又抑制了消費增長和經濟的持續增長。在這種情形下,內需不足具有必然性。

歸結起來,滯后的城市化、龐大的低收入人群、以及分配、教育、醫療、養老、就業等制度安排的不確定性——諸多社會制度和社會結構性問題,是中國在過去十多年的時間里內需啟而不動、擴而不大,致使政府致力于依靠消費拉動經濟增長的局面始終無法出現的癥結和結穴。因此,擴內需決不是簡單地讓百姓花錢,擴內需涉及到的是經濟增長過程中的社會結構的調整和社會制度的創建,是民生問題,是轉變增長方式、實踐科學發展的問題。保增長就要擴內需,擴內需就要保民生,重視社會建設,加強社會結構的調整和社會制度的構建。這就是保增長、擴內需的社會制度邏輯。

四、政策取向的選擇

問題是,中國經濟飽受內需不足的折磨十多年,那么,是什么在妨礙著中國經濟發展方式的轉變?妨礙著社會結構的調整和社會制度的構建?從觀念上講,一個深層原因是“經濟中心主義”[9]。1978年以前的近30年,中國社會的政策基調是“以階級斗爭為綱”,1978年以后,這種錯誤的綱領口號被終止,但矯枉過正,走向另一個極端,一切都以經濟為綱,努力“把餅做大”,經濟發展幾近成為現代化建設、社會發展的代名詞,相對忽視了社會發展及社會關系的調整,忽視了社會政策與社會管理體制的配套改革。其間盡管出現了大量的社會問題,引發人們對經濟社會協調發展問題的關注,但總的來說,經濟增長目標優于社會發展目標,經濟政策幾乎成了壓倒一切的基本政策。從世界范圍看,經濟社會發展不平衡,過分強調經濟、經濟政策,忽略社會、社會政策,是多數國家和地區現代化早期階段的通病。在這方面,中國應當充分地利用后發優勢,有效地借鑒別的國家和地區在這方面的經驗和教訓,將社會發展和社會政策放在應有的位置,盡可能地避免可以避免的成本代價。

當前中國經濟發展所面臨的困難,一定程度上成了“經濟中心主義”的注腳,以為“增長壓倒一切”,其實不然。就這場危機而言,中國遇到的問題與美國并不完全相同。中國在這場危機中遇到的問題更多具有傳統危機的特點,與美國的次貸危機不同,而與20世紀30年代大蕭條相近。在這個層面上,大蕭條中的羅斯福新政能夠為我們走出危機的重圍提供有益的借鑒和啟示。

羅斯福新政分前后兩個階段。第一階段主要是經濟層面,體現為政府對經濟的干預,即所謂凱恩斯主義。在金融和整個經濟處于崩潰狀態之時,政府緊急出臺一系列措施穩定金融,重振經濟。新政的第二階段更加引人關注,它以社會變革為主要內容,包括成立聯邦緊急救濟署和工程振興署;頒布《全國勞工關系法案》、《社會保險法案》和《稅收法案》等。其中,通過工會規范勞資關系和建立社會保障制度這兩項變革意義尤為重大。社會保障制度的建立不僅緩解了失業和貧困的壓力,幫助窮人渡過經濟危機,更重要的是,社會保障形成的社會安全網,確保了當時美國人最需要的“工作和安全”,恢復了民眾對國家制度的信心,建立起對未來生活的穩定預期,適時解決了危機的主要問題即生產過剩和產品積壓的問題。不僅如此,新政還把發揮工會的作用作為經濟振興的重要措施。1933年通過的《國家工業復興法案》保證工會有自組織和進行集體談判的權利。1935年通過的《全國勞工關系法案》更加明確地規定,雇員享有自發組織、建立、參加工會,通過自己選出的代表,進行勞資談判和參加其他各種集體談判或協商活動的權利。工人通過工會的作用為自己的利益而博弈,不僅增加了普通勞動者的收入,維護了普通勞動者的權益,還緩和了社會矛盾,為步出危機創造了社會條件。這段歷史清晰勾勒了社會變革與走出危機的關系:擺脫經濟危機的重要出路,就是社會變革、社會改造和社會進步。

對中國而言,無庸置疑,改革開放以來中國取得的一切成就都得益于經濟總量的迅速增加。經濟快速增長為緩和各種矛盾創造了有利的條件,甚至為諸多問題的解決,提供了有效的方法。但是,經濟總量的增加掩飾不了、更解決不了經濟發展中的社會結構、體制和制度的問題。正如薩繆爾·P·亨廷頓所言,“國民生產總值的增長,不會自動帶來更公平的收入分配,不會自動增加下層群體的教育和就業機會,也不會自動地產生一個平衡和健康的都市長遠發展模式,或實現其他一些現代化目標。對于大多數發展中國家來說,……就需要對本國的社會經濟政策及發展規劃作一番調整,這種調整是發展中國家自身的主要任務”。[10] 政府的政策取向應當逐步從對經濟增長、經濟建設的過度關注逐步轉移到對社會發展、對社會結構的調整和社會制度的重構上來,保民重民,積極推進以民生為重點的社會建設。

中國經濟社會的發展正駐足關口,我們既要解決眼下經濟急速下滑、保增長——近憂的問題,也要謀劃好轉變發展模式、構建社會、增強可持續發展能力——遠慮的問題。政府政策的選擇將決定中國經濟未來一段時期的發展。因此,政府在出臺各種政策時,必須綜合評價相關政策的短期效果和長期效應。對于短期和長期效應都好的社會政策,如加強社會保障體系的建設,它能從根本上解決老百姓的后顧之憂,能給經濟社會的未來發展打下良好的基礎,應該積極推動;對于長期轉型必須推動的相關社會改革措施和政策,如教育、醫療衛生體制的改革以及環境保護和科技創新等,即使遭遇種種阻力、需要較長的時間、需要付出相當的成本和代價,但它最終能提高國民素質,使國家在未來具有更強的競爭力,仍然應該堅持;對于短期效果好但長期效應不確定的政策,如消費券的發放。消費券只能作為一種短期的福利行為用來補貼低收入群體,能否寄望于發放各種形式的消費券來拉動消費,并形成良性循環,甚至賦予消費券以促進經濟轉型的使命,應該特別慎重;對于短期效應好但長期效應不好的政策,如一些無謂的豪華場館的建設,應該堅決制止。面對中國經濟發展的雙重困難,政府切忌在倉促應對短期困境時加劇長期轉型矛盾,不能讓短期行為壓倒長遠考慮。

[注 釋]

①本文不作特殊注釋的數據,均來源于相應年份的《中國統計年

鑒》和《中國勞動統計年鑒》。

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Review on the Tendency of Social Policy in Economic Increment

Wang Ronghong,He Xiaohong

(School of Economy-Politics and Law Science, Xiangfan University, Xiangfan 441053, China)

Abstract: Expending domestic demand is not only the key factor to economic increase, but also a crucial strategy.It means the ultimate change of social domestic model and this change needs the guarantee of social structure and system. So it means livelihood. AS long as the government shows much concern on peoples livelihood, Chinas economy can keep increasing continuously.

Key words: economic increment; expending domestic demand; tendency of social policy

(責任編輯:張靜一)