公共預算和國有資本經營預算的運行區間比較

李麗琴

[摘要]公共預算和國有資本經營預算是我國預算體系的兩大重要組成部分,兩者既相互獨立又相互依存。公共財政和國有資本財政的職能范圍是確定兩種預算運行區間的依據。由于公共預算和國有資本經營預算在性質、職能、活動領域等方面都存在差異,這必然決定了二者有著各自不同的運行區間。文章在歸納公共財政和國有資本財政區別的基礎上對公共預算和國有資本經營預算的收支結構及其規模進行分析,以期對二者的運行區間有較為清晰的認識。

[關鍵詞]公共預算;國有資本經營預算;運行區間

[中圖分類號] F810.3[文獻標識碼] A

[文章編號] 1673-0461(2009)11-0055-04

※基金項目:本文為國家社科基金項目《公共財政框架下的省域國有資本經營預算研究》(08BZZ037)階段性成果。

隨著市場經濟體制的確立,為滿足國家行使政治權利需要的財政分配行為——公共財政和行使國有資本所有者職能的財政分配行為——國有資本財政并存于國家財政這一統一體內。與此相適應,形成了兩大既相互獨立又相互依存的預算體系,即公共預算與國有資本經營預算。兩種財政依據的權能和職能范圍存在差異,因此,兩種預算在收支結構上也各不相同,有著自己獨特的運行區間。

一、兩種預算運行區間的理論分析

所謂財政的運行區間,實際上就是指財政發揮其職能作用的空間范圍,主要包括財政運行的活動區間與規模區間。公共財政和國有資本財政有著不同的職能,這也決定了二者的作用范圍是存在差異的,相對應的,兩種財政預算的收支結構也各有側重。

公共財政是與市場經濟相對應的,在我國公共財政的提出也是在討論“市場經濟”的財政職能范圍時提出來的。市場取向的改革使得計劃經濟時代形成的“大一統”財政模式越來越難以適應實踐的需要。隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立,市場成為資源配置的主體。市場上的經濟主體依據市場價格信號,自發從事經濟活動,社會資源在此過程中能夠得到有效配置。但市場經濟仍存在諸多市場無法有效配置或正常發揮作用的場合和領域,即市場失靈。這就需要政府及其財政插手加以解決,否則社會經濟體系將難以有效運行,因此,公共財政是以“市場失靈”為構建起點。公共財政是為市場提供一視同仁的服務,是彌補市場失靈的非盈利性財政,市場失靈領域是其活動的基本范圍。提供公共服務,滿足公共需要是公共財政的基本職能,公共財政預算的收支范圍應是面向所有企業。

公共財政是國家以政治權力行使者身份而參與的財政活動。不過,在社會主義市場經濟條件下,國家還以國有資本所有者的身份參與國有經濟的運營,由此形成了國家財政的另一個重要組成部分——國有資本財政。從性質上說,國有資本財政是以國有資本所有者的身份從形態上對全社會的國有經營性資產及國有資源進行宏觀經營管理。這種宏觀經營性的根本目的是要求通過國有資本財政的資源配置活動來優化國民經濟結構,提高國民經濟的整體效益,保證國民經濟穩定、協調的持續發展。一方面,它以國有資本保值增值的方式,使國有經濟適當發展壯大,另一方面國有資本財政作為一種政府分配行為,是政府在市場經濟中實施宏觀調控的一種主要手段,通過政府的直接投資去調節整個國民經濟結構,以提高全社會的資源配置效率。因此,國有資本財政的活動范圍是以國有經濟為界的,它存在于市場能正常發揮作用的有效領域,是一種內在于市場的分配行為。相應地,國有資本經營預算的收支范圍也是面向國有經濟的,是以實現宏觀盈利性為活動目標的。公共預算和國有資本經營預算各自的活動領域和收支方向如表1所示:

二、公共預算的運行區間分析

在明確公共預算和國有資本經營預算各自的活動范圍之后,就可以對二者的運行區間進行相應的分析。

在市場經濟條件下,公共財政既為國家行使職能,為滿足社會公共需要提供財力保障,又是政府進行宏觀調控和管理的主要手段。公共財政的收支規模直接關系到政府配置資源的力度,對社會經濟發展具有重要影響,特別在我國社會主義市場經濟條件下,公共財政收支規模過大或過小,都會影響社會經濟及財政自身的發展。財政規模過小影響政府職能的正常發揮,難以對國民經濟實施正常調控,導致國民經濟無序運行;財政規模過大會對市場經濟中微觀主體的活動產生排擠效應,妨礙企業、個人的消費和投資,影響經濟效率的提高。因此,適度的公共財政收支規模是市場經濟發展的客觀要求,也是社會經濟健康發展的重要保證。

(一)公共財政規模的衡量及其決定因素

對公共財政規模大小的衡量有兩類,即財政收入占國民經濟收入(GDP)的比重和財政支出占國民經濟收入(GDP)的比重。財政收入占GDP的份量構成了政府最直接的可支配資源,是政府進行活動的財力基礎。財政支出占GDP比重,反應了政府介入社會經濟生活的程度。二者都可以用來衡量公共財政規模的大小,但從理論上說,財政支出規模更能反應政府活動的實際情況。財政支出反映著財政收入的實際使用和政府對社會資源的支配情況,在很多情況下,政府的干預和調控就是直接通過某方面的財政支出來完成的。財政的資源配置、收入分配、穩定經濟等功能,都是更直接地通過財政支出來實現的。財政支出的相對量更準確地顯示了政府財政規模的大小。而且,在公共財政的建設中,“以支定收”的理財思路更符合時代發展的需要。公共財政應立足于市場經濟下社會公共需要的滿足,以社會公共需要的滿足來確定政府職責,由政府職責確定財政支出規模,由財政支出規模確定財政收入規模。因此,我們以財政支出占GDP的相對量來衡量公共財政規模的大小。

影響財政支出規模大小的因素很多,包括經濟性、政治性和社會性的諸多方面。這些探討和分析對于我們研究政府財政規模的合適與否以及如何去確定相對合適的數量界限都有重要意義。雖然影響和制約財政規模的因素是復雜多樣的,但這些因素在對財政影響力的大小上應該是不同的,其中,政府的職責范圍是決定政府財政規模的最直接的因素,而生產力發展水平是決定政府財政規模的根本因素(程傳興,杜乃濤,1999)。此外,財政支出規模與經濟增長之間的關系是各國在確定財政支出水平時十分重視的一個方面,以便保持合適的經濟增長速度。

(二)我國適度公共財政規模的界定

相應地,我們也以財政支出規模大小來衡量我國公共財政規模,而我國適度財政支出規模是由政府財政職能范圍確定并與我國當前經濟發展水平相適應的。從以上的分析我們可以知道,提供社會公共服務,滿足社會公共需要是公共財政的基本職能,政權建設、事業發展、公共投資及部分的收入分配是其支出的重點領域。這與發達國家公共財政的基本職能大體相當,因此我們可以以發達國家財政支出規模作為參考數值。目前OECD國家財政支出規模平均在40%左右①,這與我國當前財政支出規模(2007年國家財政支出占國內生產總值比例為20%②)還是存在較大的差距。但是考慮到我國當前的發展水平,不能完全以發達國家數值為準,而且,發達國家財政支出規模較大是由于社會保險和福利支出較多。有研究指出,扣除社會保險和福利支出之后,發達國家財政支出占GDP的比重也只在30%左右③。同時,馬拴友(2000)從經濟增長與財政規模的關系出發,估計中國政府最優規模大約為GDP的26.7%,這也與Karra(1996)關于亞洲的估計大體一致。在公共財政框架下,從長期看,我國包括教科文衛支出的政府支出可適當提高。因此,綜合以上各因素,我們將中國適度的公共財政規模界定在30%左右是較為合理的。

三、國有資本經營預算的運行區間分析

在市場經濟條件下,國家以資本所有者身份進行國有經營性資本的投入與產出活動,其目的是國有經濟的宏觀盈利性。這種特殊性決定了國有資本財政的運行有其客觀的適用范圍,這個適用范圍具體表現為國有經濟的規模和產業分布,而這種適用性也為國有資本經營預算的收支范圍及規模的確定提供了參考。

(一)國有資本財政的產業選擇

在市場經濟國家,國有經濟是在與民間經濟分工、配置中發展的,國有資本財政的特殊性,決定了國有經濟不可能也不必要進入所有產業領域,而是應該根據國有經濟產業分布規律,結合各國具體國情來調整國有經濟結構。

1.國有經濟的產業分布規律

國有資本財政的性質特點決定了其具有產業適應性,即國有資本的微觀基礎——國有企業作為國家所有制的企業制度進行產業選擇時,對不同產業具有不同的相容度。不同的產業生產方式的差異、生產要素組合的差異、產業資產的技術特征、產業的關聯度、產業的市場結構等產業性質不同,要求有不同的制度與之相適應。而且不同的所有制形式的產權構成、產權主體目標、激勵與約束機制以及競爭比較優勢等方面都存在著較大差異,使得不同的所有制形式對不同產業的適應程度也有很大差異。

一般來說,競爭性越強的產業部門,越適合非國有制企業,或者說國有程度低的企業。而壟斷性越強的部門,就越適合國有企業。從發達市場經濟國家的產業分布規律來看,在郵政、電信、電力、航空、石油等壟斷行業,幾乎每個國家都由國有企業或以國有企業為主來經營,而在其他一般競爭性行業,國有經濟的比重則很低。郝書辰(2004)將國有經濟制度優勢與產業的性質(產業的技術特點和生產要素組合的關系)結合起來,認為產業性質(如外部性、壟斷性、關鍵性)高以及國有經濟制度優勢明顯,又有明確的社會目標的產業,適合于采取國有制度經營。或者說,這些產業天然與國有經濟兼容,需要國有經濟進入。

2.國有經濟的產業結構調整

以上的分析揭示了國有經濟產業分布的一般規律,同時還應結合我國具體國情,對國有經濟進行戰略性調整。要嚴格遵循市場準則,充分發揮國有資本財政在市場有效領域中的資源配置職能,通過國有資本財政的投資和退出,正確引導社會資本在相關領域中的擴展和壓縮,從而達到調節、優化經濟結構的目的。通過國有資產的流動重組,優化改善國有資產的配置結構和國有企業的組織結構,提高國有資產的整體質量,并取得了比較大的成效。國有企業的戰線適當收縮,并向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中。目前,中央企業80%以上的資產集中在石油石化、電力、國防、通信、運輸、礦業、冶金、機械工業等行業和領域④。而且在國有經濟布局趨于優化的同時,國有企業運行質量顯著提高,核心競爭力明顯增強。2003年～2007年,中央企業資產總額超過1,000億元的從17戶增加到44戶,營業收入超過1,000億元的從9戶增加到27戶,利潤總額超過100億元的從6戶增加到19戶。在2008年美國《財富》雜志公布的世界500強中,中央企業有19家,比2003年增加13家⑤。

雖然我國國有經濟戰略調整已取得一定成績,但從整體上看,國有經濟分布仍然過寬,產業布局和企業組織結構不盡合理。從2007年對全國國有及控股企業的從業人員及國有資產總量按產業作用分類的統計情況可以看出,分布在一般生產加工行業和商貿服務業中的國有資產仍占相當比例(如表2所示)。

表2. 2007年國有及控股企業從業人員及資產總量統計

(按產業作用分類)

因此,我國的產業結構還需要進一步調整,《關于推進國有資本調整和國有企業重組的指導意見》以及《中央企業布局和結構調整的指導意見》的出臺為我們國有經濟戰略調整提供了政策上的指導。我們應不斷推進國有資本向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中,主要包括:涉及國家安全的行業,重大基礎設施和重要礦產資源,提供重要公共產品和服務的行業,以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業。國資委主任李榮融在關于《指導意見》的講話進一步明確國有資本的投資行業,“待2007年實施國有資產收益收繳管理制度后,中央企業的國有資本將向軍工、電網電力、石油化工、電信、煤炭、民航、航運七大行業”。同時,對不屬于重要行業和關鍵領域的虧損企業,短期內難以扭虧的,可以向各類投資主體轉讓,或與其他國有企業進行重組,優化國有經濟結構,做大做強國有經濟。

(二)國有資本經營預算收支范圍及規模的界定

通過對國有資本財政的職能特征及其產業選擇的分析,我們可以大致確定國有資本經營預算收支范圍及規模。國有資本經營預算包括收入和支出兩個部分,《試行意見》規定了國有資本經營預算的收支內容,但并未明確其收支規模。

1.國有資本經營預算的收入分析

國有資本經營預算的收入主要包括兩個部分:一是上繳的國有資本稅后利潤,包括國有獨資企業及國有控股、參股企業;二是變現收入,包括國有股權轉讓和國有資產清算收入。國有資本稅后利潤收繳標準的確定直接決定了企業再投資能力的強弱,關系到國有企業是否擁有必不可少的獨立自主財力。首先,市場經濟體制的確立要求我們以市場經濟的要求來確定國有企業的留利水平。在市場經濟條件下,政府不僅要賦予國有企業如同其他企業一樣的市場競爭能力,而且要求國有企業也獲得應有的市場競爭結果,即獲得平均利潤率,在此基礎上參照非國有企業的“留利”水平即可大致確定國有企業稅后利潤的繳留比例。其次,國有資本財政作為政府的宏觀經濟調控手段同時又要在優化國有經濟結構方面發揮作用。但對國有資本稅后利潤繳留比例標準的確定不僅要考慮國有資本經營預算收入自身的特點,還要保證國有資本管理相關目標的實現。再次,對于不同行業的國有企業,由于其在市場中面臨的競爭環境不同。對于壟斷企業,其高額利潤是由國家行政權力干預帶來的。對于這類企業,在確定稅后利潤收繳比例標準上,要通過國有資本經營預算收入來征收其企業利潤中隱含的、但卻沒有扣除的成本。因此,我們要在參考非國有企業平均“留利”水平的基礎上,充分考慮國家的產業政策、行業規劃、地區差別等各種現實情況并結合國有企業的市場化程度來確定國有企業稅后利潤的繳留比例。

國有資本經營預算的變現收入也是國有資本經營預算收入的重要組成部分。國有資本變現是指以不同形式(如固定資產、產權、債權、股權)表現的國有資產轉換為貨幣現金的過程,它是國有資本退出市場,國家優化經濟結構的宏觀目標實現的主要手段。以上對國有經濟產業選擇的分析,為國有資本“進”“退”領域和行業明確了方向,但國有資本的退出并不是一蹴而就的。在明確了國有資本的退出領域和行業之后,更重要的是要確保國有資本的“退而有序”。不僅要量化國有資本“退出”市場的數量規模,還要規劃國有資本“退出”的時間列表,從而確定年度國有資本的變現收入。

2.國有資本經營預算的支出分析

國有資本經營預算的支出概括起來包括兩個:資本性支出(產生新的國有資本)和消費性支出(沒有產生新的國有資本),具體是彌補公共財政預算和社會保障預算缺口。國有資本經營預算支出在規模和方向上要處理好國有資產保值增值與國有資本“不與民爭利”的關系。從上述國有經濟產業選擇的分析中,我們已經明確了國有資本再投資的方向。而對國有資本再投資的規模,一方面國有資本經營預算用于再投資的資本要堅持國有資產的保值增值,另一方面再投資應該盡量避免去“與民爭利”,而是要去行市場難為之事、不為之事。因此,在市場經濟條件下,國有資本的再投資同私人資本一樣,以投資收益最大化為其基本準則。但是,由于國有資本財政的宏觀經營性,它又不同于私人資本投資的是,它的合理投資規模不能是其各項投資項目收益的簡單加總,而應考慮到各投資組合對新老企業收益的抵消因素后,以所得出的最大收益為基本標準。

國有資本的消費性支出主要用于彌補公共財政預算和社會保障預算缺口。在社會主義市場經濟條件下,國有資本財政一方面嚴格遵循市場準則,充分發揮國有資本財政在市場有效領域中的資源配置職能,通過國有資本財政的投資和退出,正確引導社會資本在相關領域中的擴展和壓縮,從而達到調節、優化經濟結構的目的。另一方面,隨著我國經濟市場化程度的不斷提高,應當按照“公共財政為主,國有資本財政為輔”的原則,在確保國有資產保值增值的前提下,逐漸收縮國有資本財政的市場活動范圍,通過國有資本財政與公共財政的預算平衡機制,將國有資本財政的增量投資更多地投入市場失靈領域,以充實我國公共財政日趨擴大的需求缺口。國有資本經營預算與公共財政預算的互補與銜接應以“公共財政”為目標導向,以滿足社會公共需要為基本原則來確定國有資本經營預算對公共財政預算支出的方向和規模。

[注 釋]

①③廖家勤.我國財政支出規模變化的分析及其合理控制[J].當

代財經, 2004:12.

②中華人民共和國統計局.2008中國統計年鑒[Z].中國統計出

版社, 2008.

④⑤李榮融.走中國特色國有企業改革發展之路[EB/OL].新華

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The Comparison on the Operation of Public Budget and State-owned Capital Management Budget

LiLiqin

(Fujian Normal University, Fuzhou 350108, China)

Abstract:As two important constituents of our budget system, public budget and state-owned capital management budget are both independent and interdependent each other. The functions of public finance and national capital finance are the basis to decide their operations. The differences in nature, function, activity areas between public budget and state-owned capital management budget determine their different operations. In order to have a relatively clear understanding about the operations of the two budgets, this paper analyzes the expenditure structure and scale of public budget and state-owned capital management budget based on the induci differences between public finance and national capital finance.

Key words: public budget; state-owned capital management budget; operation range

(責任編輯:張靜一)