三人談：關(guān)于政府信息公開目錄的討論

我邀請了我的兩位朋友來一起討論《政府信息公開目錄》，對這個話題的興趣源于這可能是一個讓專業(yè)知識服務(wù)于一項社會事物的機會。我深信建立一個《政府信息公開目錄》的復(fù)雜性超出了許多人的預(yù)料，事實上我的確不止一次聽到來自政府系統(tǒng)的官員們對這個問題的困惑。不久前，我和我的朋友們有機會了解了正在制定之中的一個《政府信息公開目錄指引》和與之配套的《元數(shù)據(jù)方案》，這證實了我之前的判斷，的確還有許多認識上并不清晰、甚至不太正確的東西使得這項工作還存在許多有待完善的地方。即使這份《指引》及《元數(shù)據(jù)方案》順利編制完成，要讓更多的政府機構(gòu)去正確地運用它們也是個大問題，須知，在一些專業(yè)的信息機構(gòu)比如圖書館、情報中心，根據(jù)已經(jīng)相對成熟的目錄體系和元數(shù)據(jù)方案來組織一個有序的信息系統(tǒng)，是由受過專門訓(xùn)練的人員來完成的。

編制政府信息公開目錄是為了把那些必須向公眾公開的信息進行有效的組織，使之有序從而具備檢索性?？紤]到從后臺編制到前臺應(yīng)用的邏輯關(guān)系，我們決定先從三個方面來討論：一是目錄體系，二是元數(shù)據(jù)，三是檢索。這個問題并不是一篇短文能夠討論清楚的，所以，我們分別選擇了一個很基本的角度，如果這個話題被讀者證明是有價值的，我們可以把它延續(xù)下去。

李超平（浙江大學(xué)公共管理學(xué)院信息資源管理系副教授）

建立一個科學(xué)的政府信息公開目錄體系

要不要統(tǒng)一分類？

對政府公開信息進行統(tǒng)一分類的必要性是毋庸置疑的，簡單地講，在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，各行其道的分類目錄將暴露一種低水平的信息管理能力，試想，在一個國家范圍內(nèi)，不同的政府網(wǎng)站各搞各的分類目錄，五花八門，不僅讓公眾使用不方便，就是從感官上也給人一種管理混亂的感覺。

統(tǒng)一分類，準確地說是統(tǒng)一分類標準及類目劃分，也就是形成一個統(tǒng)一的分類標準。目前，最難確定的是分類標準（即分類方法）。應(yīng)該放棄這樣一種想法，即我們應(yīng)該選擇一種理想的分類方法。事實上，世界上沒有一種分類方法是十全十美的，任何一種分類方法在照顧對象的某些屬性的時候不得不犧牲另一些屬性，被犧牲的屬性在某些情況下對某些人可能更加有用。這是分類法的遺憾，所以在圖書館領(lǐng)域，專業(yè)人士總是提倡采用多種分類標準，以提供不同的檢索途徑。

有一種看法值得注意，即認為“統(tǒng)一的政府信息公開目錄”就只有一種目錄，或者是主題分類目錄，或者是機構(gòu)分類目錄，或者是體裁分類目錄，等等。為什么只能擇其一形成一個目錄呢？這完全是對統(tǒng)一分類的誤解?！敖y(tǒng)一分類”僅指對分類標準的統(tǒng)一制訂，而不是說我們最終要統(tǒng)一在某一個目錄上。我們的頂層設(shè)計可以也應(yīng)該考慮不同的分類維度，這樣最終就可提供多種分類目錄，多種分類目錄共同構(gòu)成了政府公開信息的目錄體系，這個體系是統(tǒng)一的。在這一點上，圖書館的經(jīng)驗是值得借鑒的，他們之所以堅持提供多種目錄，這完全是以用戶利益為考量的。不同的用戶對自己信息需求的刻畫是不同的，當(dāng)他對自己要查找的信息的背景有多一些的了解，比如信息內(nèi)容、發(fā)布機構(gòu)，發(fā)布時間，體裁，適用對象等等，那么他對具體要找的這一份信息的刻畫會詳細一些，以此類推，當(dāng)他什么背景信息都不知道，就只能對自己的需求進行最簡單的刻畫，往往就是“我需要某方面的政府信息”，用戶的這種現(xiàn)象是永遠存在的，如果我們只能提供一種目錄，實際上我們只為一部分用戶提供了方便。當(dāng)然，讓所有用戶都感到方便是不可能的，在“滿足用戶需求”和“我們能做到什么”之間，我們應(yīng)該找到一個平衡點。

這個“平衡點”已經(jīng)有了基本的模式，比如國辦即將出臺的《政府信息公開目錄系統(tǒng)實施指引》，其建議的政府信息公開目錄分類體系就包括了四種分類方法：主題分類、機構(gòu)分類、體裁分類和服務(wù)對象分類。如果能夠按照這四種分類維度形成目錄體系，基本上能夠滿足大多數(shù)情況下的用戶查詢信息的需求。

在四種分類維度中，主題分類是核心，為什么？因為主題檢索對用戶的信息需求刻畫的要求最少，用戶在不知道政府信息的發(fā)布機構(gòu)、體裁和使用對象等信息背景的情況下，僅憑“我需要某方面的信息”這樣一個簡單的需求刻畫就能查找相關(guān)的政府信息。即使我們現(xiàn)在囿于條件不能打造一個相對完整的分類目錄體系，至少要做到提供主題分類目錄，這是最基本的。

對主題分類目錄的簡單討論

中央門戶網(wǎng)站上的《政府信息公開目錄》是主題分類目錄，這個主題分類的基礎(chǔ)是國務(wù)院的業(yè)務(wù)工作劃分，即是基于“政務(wù)工作主題”的分類。從專業(yè)的角度，我們從三個方面評價這個主題分類表，一是一級類目設(shè)置對政務(wù)主題的覆蓋性；二是類目與類目的區(qū)分度；三是類目的縱向展開程度。

對第一個問題，一般從邏輯關(guān)系的角度比較容易判斷，要做到全覆蓋并不難，即使有些政務(wù)工作的主題不明確，通過設(shè)置一個彈性類目（如“其它”）都能解決。這里順帶討論一個枝節(jié)問題，在22個一級類目中，第一個是“國務(wù)院組織機構(gòu)”，這個類目的設(shè)置顯得很唐突，雖然在許多網(wǎng)站的分類目錄里，出于使用方便的考慮打破邏輯等級關(guān)系的現(xiàn)象并不少見，但至少分類對象應(yīng)該是統(tǒng)一的。“國務(wù)院組織機構(gòu)”指向國務(wù)院的機構(gòu)設(shè)置，而其它21個并列類目指向政務(wù)信息資源，這是兩種完全不同的對象實體。也許向公眾公開國務(wù)院的機構(gòu)設(shè)置情況是政府信息公開必不可少的內(nèi)容，但公開的形式是可以人為選擇的，事實上，在中央門戶網(wǎng)站首頁上，已經(jīng)有專門的“政府機構(gòu)”欄目，該欄目已經(jīng)完成了向公眾公開國務(wù)院組織機構(gòu)的職責(zé)，實在沒有必要在政府信息主題目錄里再設(shè)置一個一級類目，導(dǎo)致邏輯關(guān)系不順。第二個問題，關(guān)于類目之間的區(qū)分度，由于過分拘泥于業(yè)務(wù)工作的劃分習(xí)慣，所以一級類目的區(qū)分度并不好，比如“國民經(jīng)濟管理”和其它與國民經(jīng)濟有關(guān)的類目就很難區(qū)分，從邏輯關(guān)系上看，其它所有涉及社會經(jīng)濟行為的類目都是“國民經(jīng)濟管理”的下位類目，現(xiàn)在這樣并列列類，導(dǎo)致信息歸類時入類選擇的困難，繼而造成信息檢索時的困擾。其它這樣類目相近的情形在該目錄中還有存在，當(dāng)各個目錄下積累的信息日漸增多時，最大的后果是信息查詢也會越來越困難，檢準率會大大降低。第三個問題，從縱向延伸的程度來說，該主題目錄還僅有一級類目，當(dāng)信息日漸增多，這個目錄的檢索功能會越來越差，我們相信這個公開目錄只是一個初步的工作，進一步的類目細化工作國辦會有安排。我本人擔(dān)心的是，按照目前的一級類目設(shè)置，向下展開的難度會很大。一種分類體系，從邏輯上說，最忌諱的是同級類目之間外延的重疊。如果不能對現(xiàn)有一級類目重新調(diào)整，對每個一級類目作進一步劃分時將是困難的。

劉煒（上海圖書館圖書館學(xué)情報學(xué)研究所所長、數(shù)字圖書館研究所所長、研究館員）

政府信息組織中的元數(shù)據(jù)方案設(shè)計

編制政府信息公開目錄，必不可少的是制訂《核心元數(shù)據(jù)方案》，它提供了在不同數(shù)據(jù)庫之間共享數(shù)據(jù)、進行統(tǒng)一檢索的基礎(chǔ)。元數(shù)據(jù)方案的編制是一個專業(yè)性較強的工作，有一些基本的概念需要建立起來。

什么是好的元數(shù)據(jù)方案？

元數(shù)據(jù)方案是信息系統(tǒng)對其所管理的信息對象的各類屬性所進行的規(guī)定，通常反映為數(shù)據(jù)庫表的字段結(jié)構(gòu)、關(guān)系、類型及取值，本來是信息系統(tǒng)設(shè)計中的一個很簡單、但是技術(shù)性很強的問題，主要由系統(tǒng)設(shè)計（詳細設(shè)計）人員根據(jù)需求進行具體設(shè)計。

隨著Web應(yīng)用的普及，興起了各類元數(shù)據(jù)標準，以及根據(jù)這些標準制定元數(shù)據(jù)方案（標準考慮到普適性，相對來說比較一般和抽象，對于具體的應(yīng)用——通常稱為領(lǐng)域應(yīng)用——常常需要制訂更為詳細的屬性選擇原則、取值約束、編碼規(guī)定等，這就是具體的元數(shù)據(jù)方案）。這些元數(shù)據(jù)規(guī)范的應(yīng)用主要是希望實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)范圍內(nèi)的信息交換與共享。這些元數(shù)據(jù)方案一般都包括對信息對象屬性字段的簡單規(guī)定，目的是什么，如何用，如何保證可交換性等，在很大程度上依靠于開發(fā)人員理解和悟性，并無定論。因此元數(shù)據(jù)方案有好有壞，而依據(jù)一定的元數(shù)據(jù)方案所開發(fā)的系統(tǒng)，也有水平高低之分。

好的元數(shù)據(jù)方案應(yīng)該完整、明確、配套，是信息系統(tǒng)內(nèi)容架構(gòu)的總體說明，獨立于信息系統(tǒng)系統(tǒng)軟硬件架構(gòu)，與系統(tǒng)實現(xiàn)無關(guān)，因此我們說它構(gòu)成了“描述和反映信息資源內(nèi)容組織的一套獨立的語義架構(gòu)”。這樣做的好處是最大程度地保證了信息資源內(nèi)容不會因為技術(shù)進步而造成遷移上的困難，有利于信息內(nèi)容的生命周期獨立于信息技術(shù)的生命周期，并有助于信息資源內(nèi)容的永久保存和重用。

政務(wù)信息管理與數(shù)字圖書館一樣，內(nèi)容的“獨立性”和長久保存，是非常重要的，這方面的需求是顯而易見的。因此我們認為，一個好的元數(shù)據(jù)方案應(yīng)該具有一定的獨立性、完整性、前瞻性和可操作性。

為什么設(shè)計一個好的元數(shù)據(jù)方案不很容易？

一個好的元數(shù)據(jù)方案常常需要三方面人員：IT技術(shù)人員、領(lǐng)域信息組織專家和用戶的共同努力才能達成，這三方面的人員都要求有相應(yīng)的知識背景，同時在一個團隊中又要能夠合作無間，因此極其不易。

傳統(tǒng)的軟件工程不管采用那種開發(fā)模式，都非常強調(diào)需求分析，系統(tǒng)設(shè)計是基于需求來做的，系統(tǒng)成功與否，經(jīng)常把責(zé)任直接推給需求，需求是用戶提的，或者最終交由用戶確認的，用戶最終通常只能打碎了牙齒往肚里咽。軟件工程里常說，這是因為用戶的"隱性需求"沒有充分挖掘，“你沒有說出來，我怎么給你做？”但是對于許多東西，用戶常常認為：“這還用我說嗎？這不明擺著的嗎？”，這就是“隱形需求”。之所以"隱性需求"難以挖掘，通常有以下三方面的原因：

1、需求無法表達：用戶對于IT系統(tǒng)的開發(fā)全無概念，無法全面清晰地表達其需求；

2、需求沒有表達：用戶認為某些需求是"缺省"的，而系統(tǒng)設(shè)計人員并不知道；（處在不同的語境中，需求表達/理解的不一致）；

3、需求表達了沒有用：用戶即便把需求表達出來，由于成本、工程、效率、技術(shù)等方面的原因，設(shè)計人員也無法實現(xiàn)。

上述三類人員的合作，對于充分發(fā)掘系統(tǒng)對于語義描述的"隱性需求"具有至關(guān)重要的作用。對于隱性需求的忽視，常常是系統(tǒng)開發(fā)失敗的主要原因。而如何挖掘"隱性需求"，往往就成為軟件公司開發(fā)人員水平高低的試金石。

元數(shù)據(jù)方案考慮時的幾個原則：

原則一：元數(shù)據(jù)元素盡可能多，但是語義不能重復(fù)，元素之間的關(guān)系盡可能明確揭示。

元數(shù)據(jù)就是關(guān)于信息資源的結(jié)構(gòu)化描述信息，是信息資源有序化的基礎(chǔ)。豐富的元數(shù)據(jù)有利于信息資源的組織管理、揭示乃至數(shù)據(jù)挖掘。對于信息管理而言，由于用戶需求是復(fù)雜、多樣、難以預(yù)料的，元數(shù)據(jù)永遠不會嫌多，不管是描述性元數(shù)據(jù)，還是管理型元數(shù)據(jù)，總能從某個側(cè)面反映信息資源的某些屬性，總會有輔助揭示的功效。

對于政府信息公開網(wǎng)站來說，公眾肯定是主要用戶，但也不排除政府工作人員需要經(jīng)常查檢。元數(shù)據(jù)設(shè)計在信息系統(tǒng)設(shè)計中應(yīng)該結(jié)合應(yīng)用需求場景，獨立考慮，最好不要混同于系統(tǒng)功能設(shè)計，能在元數(shù)據(jù)設(shè)計層面解決的問題不要放到系統(tǒng)設(shè)計里實現(xiàn)，這樣才能充分保證數(shù)據(jù)的獨立性、可移植性和永久性。

當(dāng)然，元數(shù)據(jù)設(shè)計也是基于需求而來的，需求如果簡單，元數(shù)據(jù)的確不必非常復(fù)雜。但需要提醒的是，需求設(shè)計一定要充分，有的時候，我們以為需求是簡單的，殊不知這可能是我們自己認識上的局限，退一步講，即使現(xiàn)階段需求是簡單的，但未來發(fā)展可能會超出我們的想象。

原則二：元數(shù)據(jù)并非總要人工來做

元數(shù)據(jù)多多益善，但并非總要人工來添加，那樣成本太高，還有誤差，肯定不可行。實際上已經(jīng)有越來越多的元數(shù)據(jù)都是通過自動生成。例如：數(shù)碼相片中的元數(shù)據(jù)有好幾十項（大多是技術(shù)參數(shù)，甚至包括經(jīng)緯度信息），需要人工干預(yù)的可能只有在上載或入庫時添加的tag、說明信息等幾項，大量的元數(shù)據(jù)都是在信息生產(chǎn)、加工、流轉(zhuǎn)、使用等生命周期中自動生成的。

按照這個想法，政府信息管理的整個流程如果有一定的規(guī)范，并能借助一定的系統(tǒng)進行，諸如"公開范圍、公開形式、公開部門、是否是依申請公開"等信息，就很容易獲得。當(dāng)然如果沒有這樣的流程管理，實現(xiàn)這一點是比較困難的，可以歸類在"說明"或"關(guān)鍵詞"中做一般性的標引說明，而不必單獨作為屬性描述。

原則三：好的元數(shù)據(jù)方案設(shè)計可以兼顧將來的需求

一個前瞻性的設(shè)計，能夠為將來的發(fā)展留下伏筆，也能夠反映當(dāng)前系統(tǒng)設(shè)計人員水平。前面所述的"元數(shù)據(jù)設(shè)計"獨立于系統(tǒng)設(shè)計是一個重要原則，能夠從一定程度上保證數(shù)據(jù)的獨立性，從而能夠更好地保護數(shù)字資產(chǎn)，不會隨著技術(shù)的變化而危及可獲得性。元數(shù)據(jù)元素的設(shè)計應(yīng)該盡可能考慮周全，但是在實際應(yīng)用中可以空缺（不取值）留待將來使用。決不能因為獲得困難就認為這些字段不重要。

當(dāng)然"考慮將來需要"必須對信息需求進行一定的抽象才能做到，并根據(jù)相關(guān)的"實體-關(guān)系"，建立一定的應(yīng)用和描述模型。管理流程不規(guī)范、多變造成信息描述的變化，可以依據(jù)模型而得到忠實的記錄。

原則四：核心元素的作用是統(tǒng)一的互操作

核心元數(shù)據(jù)的意思就是大家都有的元數(shù)據(jù)屬性元素，有助于實現(xiàn)統(tǒng)一的互操作，一個系統(tǒng)中不同的資源類型可以在核心元素的基礎(chǔ)上，擴展不同的元素或者子元素，不應(yīng)該設(shè)計或定義完全不同的"核心元素"，甚至多級的"核心元素"也是不足取的，不利于將來元數(shù)據(jù)方案的維護和數(shù)據(jù)的管理。

胡小菁 （華東師范大學(xué)圖書館副研究館員）

基于服務(wù)視角看《政府信息公開目錄》

以我目前的理解，國辦正在制訂的《政府信息公開目錄系統(tǒng)實施指引》意在提供一個發(fā)布政府公開信息的工作流程與內(nèi)容框架，讓各級政府部門網(wǎng)站依此發(fā)布各自需要公開的政府信息，并向公眾提供服務(wù)?！秾嵤┲敢分邪ㄒ惶缀诵脑獢?shù)據(jù)方案，作為內(nèi)容的載體，同時其發(fā)布格式支持跨部門查詢；還包括幾個分類表（主題、機構(gòu)部門、體裁、服務(wù)對象），作為一些元數(shù)據(jù)可選值的內(nèi)容標準，同時也是目錄服務(wù)中等級瀏覽的依據(jù)。

從服務(wù)的角度來看政府信息公開目錄，我以為應(yīng)當(dāng)考慮兩個方面，一是建立一個政府公開信息的一站式檢索門戶，二是在檢索功能上采用簡單檢索輔以分面精確限定模式。

建立政府公開信息一站式檢索門戶

《實施指引》規(guī)定了統(tǒng)一的核心元數(shù)據(jù)集，其目的應(yīng)當(dāng)是方便公眾找到自己需要的政府公開信息。目前的情況是，各級各類政府部門公開的信息發(fā)布在各自網(wǎng)站的不同版塊上，公眾要獲取需要的政府信息，首先要找到這些網(wǎng)站，而后又要在各自的版塊上尋尋覓覓，相當(dāng)不易。

應(yīng)當(dāng)考慮為這些依據(jù)政府信息公開目錄發(fā)布的信息提供一個一站式檢索門戶。公眾想要了解政府公開信息，只要進入這個門戶，就可查詢到所有相關(guān)信息，這將大大減輕公眾查找政府公開信息的困難，同時也能使政府信息公開目錄系統(tǒng)的效用最大化。

統(tǒng)一的核心元數(shù)據(jù)集為實施一站式檢索門戶提供了基礎(chǔ)，目前來講比較可行的方式就是把不同政府網(wǎng)站的元數(shù)據(jù)收割（harvest）到這個門戶。根據(jù)情況，在這個門戶中可以包括全文，也可只包括元數(shù)據(jù)部分，并提供到全文的鏈接，鏈回到提供該信息的網(wǎng)站。需要強調(diào)的是，統(tǒng)一的檢索門戶就是一個垂直搜索引擎，如同百度、谷歌，并不與各級各類政府網(wǎng)站本身提供的服務(wù)相沖突，只是增加了公眾發(fā)現(xiàn)這些政府公開信息的途徑，方便了公眾使用。

檢索界面：簡單檢索輔以分面精確限定

政府信息公開目錄的服務(wù)功能包括瀏覽與檢索。按類瀏覽是呈現(xiàn)目錄內(nèi)容的重要方面，不過有些信息屬于哪個類別并不容易判斷（如“農(nóng)村信息化”），而有些類別名稱對公眾來講也不容易區(qū)別（如“醫(yī)藥管理”與“食品藥品監(jiān)管”），所以還必須輔以文本檢索，才能保證公眾能夠查到所需信息。

檢索功能上，考慮到面向的是普通公眾，需要強調(diào)的不應(yīng)當(dāng)是布爾邏輯、通配符之類高級檢索功能，而是不限定字段（元數(shù)據(jù)元素）的單一檢索框，即對所有可檢字段的檢索（能提供全文文本當(dāng)然更好）。在政府公開信息較多的情況下，這種簡單的檢索方式通常會出現(xiàn)較多的結(jié)果，可以采用對結(jié)果一覽表輔以相關(guān)內(nèi)容分面（faceted）展示的方式，以供二次或多次限定檢索。

目前不同行業(yè)采用分面方式的新型檢索系統(tǒng)不少，比如出售CD、DVD的網(wǎng)站tower.com可按音樂類別、載體（CD、DVD等）、在售情況、價格、藝術(shù)家、發(fā)行年等對檢索結(jié)果進行精確查找；海濱房出租中介網(wǎng)BeachHouse.com可按國別、周租金、房間數(shù)等精確查找中意的渡假屋。在目錄中的實例有香港中文大學(xué)圖書館目錄（http://library.cuhk.edu.hk/screens/cat2_cht.html）， 可按資料類型（書、刊等）、語言、出版日期、館藏地、主題等進一步限定檢索。

分面展示方式的優(yōu)點是，在查詢者提供最初的檢索詞之后，只需要在顯示的詞中點選，即可找到最切合自己要求的結(jié)果，避免了一般二次檢索時由于所用檢索詞與系統(tǒng)用詞不匹配而找不到結(jié)果的情況。

以目前的元數(shù)據(jù)方案，可以限定的元素有：生成日期（根據(jù)前四位年份）、發(fā)布機構(gòu)、服務(wù)對象、關(guān)鍵詞（主題、分類、體裁等）、信息類型等。作為一站式門戶，位置關(guān)鍵詞（信息適用的地域范圍）尤其需要作為一個分面。

總之，《政府信息公開目錄》不應(yīng)該只是一個供政府網(wǎng)站參照的標準，而應(yīng)當(dāng)成為直接面向公眾、幫助公眾獲取政府公開信息的利器。