發(fā)揮集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的反腐作用

曹繼鳳

政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立的實(shí)施政府集中采購(gòu)的機(jī)構(gòu)，在《政府采購(gòu)法》中賦予其法定的政府采購(gòu)任務(wù)。集采機(jī)構(gòu)區(qū)別于社會(huì)中介采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，它不是以盈利為目的，而是肩負(fù)著人民和政府的重托，承擔(dān)起了提高采購(gòu)質(zhì)量和效率、防止采購(gòu)腐敗、實(shí)現(xiàn)采購(gòu)政策功能等一系列重要任務(wù)，擔(dān)負(fù)起為社會(huì)公眾和政府把好關(guān)、為采購(gòu)人服務(wù)、為供應(yīng)商提供公平競(jìng)爭(zhēng)的政府采購(gòu)市場(chǎng)和環(huán)境的重要職責(zé)。

相對(duì)而言，我國(guó)政府采購(gòu)還處于比較初級(jí)的階段，政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)成立的時(shí)間并不長(zhǎng)。一方面，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的工作實(shí)踐充分表明，集中采購(gòu)具有采購(gòu)規(guī)模大、采購(gòu)效益明顯、透明度相對(duì)較高等突出特點(diǎn)。但是，另一方面，集中采購(gòu)中人們普遍關(guān)注的問(wèn)題也很多，最典型的就是“集中腐敗”。用現(xiàn)在的話(huà)說(shuō)，就是“商業(yè)賄賂”問(wèn)題。不能否認(rèn)，由于我國(guó)政府采購(gòu)制度還不是十分完善，政府采購(gòu)操作中也缺乏經(jīng)驗(yàn)和強(qiáng)有力的約束，的確存在一些賄賂現(xiàn)象，有的甚至還很?chē)?yán)重。也正是因?yàn)槿绱耍诋?dāng)前中央提出的反對(duì)商業(yè)賄賂中，政府采購(gòu)領(lǐng)域的商業(yè)賄賂現(xiàn)象是重點(diǎn)內(nèi)容之一。因此，應(yīng)該如何客觀(guān)地認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)政府集中采購(gòu)領(lǐng)域“商業(yè)賄賂”的問(wèn)題，如何有效發(fā)揮政府集中采購(gòu)在反對(duì)商業(yè)賄賂中的作用，是一個(gè)關(guān)系政府采購(gòu)事業(yè)能否健康發(fā)展、政府采購(gòu)是否真正符合社會(huì)公眾要求的重要問(wèn)題。在此，筆者試圖對(duì)發(fā)揮集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在反對(duì)商業(yè)賄賂作用方面進(jìn)行一些思考和探索。

從多角度、多環(huán)節(jié)研究和發(fā)揮集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)作用

要想有效發(fā)揮集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在反對(duì)商業(yè)賄賂中的作用，必須從不同的方面、不同的角度給予集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用的條件和機(jī)會(huì)。具體而言，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面給予保障。

（一）通過(guò)完善政府采購(gòu)制度保障集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)發(fā)揮有效反對(duì)商業(yè)賄賂的作用。筆者認(rèn)為，我國(guó)從政府采購(gòu)制度改革工作試點(diǎn)到2003年《政府采購(gòu)法》實(shí)施，政府采購(gòu)改革取得明顯成就，市場(chǎng)秩序日益規(guī)范，政府采購(gòu)制度的實(shí)施，在防止腐敗方面發(fā)揮了基礎(chǔ)的、有效的和明顯的作用。但是，由于我國(guó)政府采購(gòu)制度改革正處于起步階段，市場(chǎng)交易活動(dòng)中還存在一些采購(gòu)活動(dòng)不夠規(guī)范、惡意串通等違規(guī)違紀(jì)行為。尤其是個(gè)別不法供應(yīng)商采用商業(yè)賄賂等不正當(dāng)手段，拉攏腐蝕采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和采購(gòu)評(píng)委專(zhuān)家等，損害公共利益，敗壞政府采購(gòu)制度的聲譽(yù)。因此，要充分發(fā)揮集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)反對(duì)商業(yè)賄賂的作用，就必須從制度上加以考慮，完善制度設(shè)計(jì)。

（二）從政府采購(gòu)活動(dòng)環(huán)節(jié)中發(fā)現(xiàn)和研究商業(yè)賄賂問(wèn)題。筆者認(rèn)為，當(dāng)前在政府采購(gòu)領(lǐng)域易發(fā)生商業(yè)賄賂所涉及的環(huán)節(jié)較多，情況復(fù)雜，主要包括：采購(gòu)計(jì)劃編制、采購(gòu)文件編制、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)、簽訂合同、驗(yàn)收和付款等多個(gè)環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)在：一是在采購(gòu)計(jì)劃編制環(huán)節(jié)中采購(gòu)人申報(bào)政府采購(gòu)項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)提出的需要帶有明顯的傾向性或化整為零，規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)。二是在編制招標(biāo)文件時(shí)，設(shè)置帶傾向性資質(zhì)門(mén)檻、技術(shù)性條款。在制度評(píng)標(biāo)辦法分值分配、技術(shù)方案設(shè)定或加分因素帶有傾向性。三是在評(píng)標(biāo)時(shí)，參與評(píng)標(biāo)的采購(gòu)人代表以?xún)A向性意見(jiàn)誘導(dǎo)專(zhuān)家評(píng)委或?qū)＜以u(píng)委在評(píng)審過(guò)程中違反評(píng)審規(guī)則，做出有違公平公正的評(píng)審結(jié)果等。四是在定標(biāo)環(huán)節(jié)中，采購(gòu)人不按法定程序確定中標(biāo)或成交供應(yīng)商。五是合同簽訂環(huán)節(jié)中，采購(gòu)人與供應(yīng)商串通另行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容協(xié)議，或是串通供應(yīng)商不按招標(biāo)文件的規(guī)格、數(shù)量等內(nèi)容簽訂合同，降低標(biāo)準(zhǔn)、更改條款，謀取不正當(dāng)利益。六是在驗(yàn)收環(huán)節(jié)中，采購(gòu)人串通或要求供應(yīng)商不按簽訂合同的規(guī)格、數(shù)量等條款供貨驗(yàn)收，通過(guò)減少貨物數(shù)量或降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，獲取現(xiàn)金、物資等，謀取不正當(dāng)利益。或故意推遲項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)間，以此向供應(yīng)商謀取好處等。七是在付款環(huán)節(jié)中，采購(gòu)人與供應(yīng)商串通在未竣工、沒(méi)有驗(yàn)收就隨意付款或供應(yīng)商已按要求和時(shí)間履約，采購(gòu)人以種種理由拒絕或延緩付款，以此向供應(yīng)商謀取不正當(dāng)利益。

（三）從政府采購(gòu)發(fā)展過(guò)程研究和探討商業(yè)賄賂問(wèn)題。筆者認(rèn)為，商業(yè)賄賂主要存在于政府采購(gòu)制度實(shí)施之前以及實(shí)施過(guò)程中。制度實(shí)施之前屬于分散采購(gòu)，有些采購(gòu)人購(gòu)物拿回扣，毫無(wú)規(guī)范可言。在制度推行中出現(xiàn)商業(yè)賄賂問(wèn)題，恰恰是政府制度有力地遏止了商業(yè)賄賂在政府機(jī)關(guān)事業(yè)單位的擴(kuò)散。因此，研究政府采購(gòu)領(lǐng)域的商業(yè)賄賂問(wèn)題，必須把整個(gè)政府采購(gòu)過(guò)程聯(lián)系起來(lái)考慮，將過(guò)去與現(xiàn)在、將集中與分散等進(jìn)行綜合分析和考慮。

集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)反對(duì)商業(yè)賄賂的對(duì)策與措施

集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)反對(duì)商業(yè)賄賂，重要的是具體的政策措施的實(shí)施。通過(guò)理論分析和工作實(shí)踐，我們認(rèn)為，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)治理和預(yù)防商業(yè)賄賂應(yīng)該重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面著手：

首先，嚴(yán)格執(zhí)法可有效地防治商業(yè)賄賂。《政府采購(gòu)法》從多個(gè)方面對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)范。該法所確定的“公開(kāi)透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正和誠(chéng)實(shí)守信”四大原則，都是針對(duì)商業(yè)賄賂的。它所規(guī)范的政府采購(gòu)方式、程序是一整套嚴(yán)密的體系。從這個(gè)意義上來(lái)講，《政府采購(gòu)法》也是“反政府采購(gòu)商業(yè)賄賂法”。只要嚴(yán)格執(zhí)法就可預(yù)防商業(yè)賄賂。因此，集采機(jī)構(gòu)首先要嚴(yán)格依法采購(gòu)，擔(dān)負(fù)起執(zhí)法的重要職責(zé)。

其次，準(zhǔn)確把握集采機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用的著眼點(diǎn)。在政府采購(gòu)領(lǐng)域有效地防止商業(yè)賄賂，并發(fā)揮集采機(jī)構(gòu)的作用應(yīng)著眼于兩點(diǎn)：一是強(qiáng)化政府集中采購(gòu)的政府強(qiáng)制執(zhí)行性質(zhì)，體現(xiàn)政府采購(gòu)活動(dòng)中的政府介入和強(qiáng)制性意志特征。二是強(qiáng)化政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的執(zhí)行特征，并明確其執(zhí)行采購(gòu)的主導(dǎo)地位。因此，集采機(jī)構(gòu)應(yīng)完成好法律所賦予的采購(gòu)任務(wù)，發(fā)揮其執(zhí)行《政府采購(gòu)法》的主導(dǎo)作用。

第三，嚴(yán)格把好采購(gòu)環(huán)節(jié)的程序關(guān)和組織關(guān)。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)承擔(dān)著法律賦予的采購(gòu)職能，應(yīng)在治理政府采購(gòu)商業(yè)賄賂領(lǐng)域的前哨陣地上承擔(dān)起重要的角色，發(fā)揮應(yīng)有的作用。要發(fā)揮起自身的重要作用就必須把好政府采購(gòu)的程序關(guān)和組織關(guān)。在接受委托后，編制標(biāo)書(shū)、發(fā)售標(biāo)書(shū)、抽取專(zhuān)家、專(zhuān)家評(píng)標(biāo)、定標(biāo)、合同履約和驗(yàn)收等每個(gè)環(huán)節(jié)中都應(yīng)發(fā)揮組織者的作用，嚴(yán)格按照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定和采購(gòu)程序，依法組織實(shí)施采購(gòu)活動(dòng)，在采購(gòu)環(huán)節(jié)上起到組織和監(jiān)督把關(guān)的作用。

第四，建立健全政府采購(gòu)領(lǐng)域反商業(yè)賄賂的長(zhǎng)效機(jī)制。推行政府采購(gòu)制度本身就是治理商業(yè)賄賂的有效措施和防治商業(yè)賄賂的一種長(zhǎng)效機(jī)制。同時(shí)，為有效地治理政府采購(gòu)領(lǐng)域商業(yè)賄賂問(wèn)題，還必須結(jié)合政府采購(gòu)工作實(shí)際，建立政府采購(gòu)公開(kāi)透明機(jī)制；建立政府采購(gòu)全過(guò)程規(guī)范控制機(jī)制；建立內(nèi)部決策和執(zhí)行相分離監(jiān)督機(jī)制；評(píng)審專(zhuān)家管用分離機(jī)制。還要建立全國(guó)統(tǒng)一的電子化政府采購(gòu)平臺(tái)；建立健全政府采購(gòu)行業(yè)自律與他律管理機(jī)制、操作人員的管理機(jī)制和宏觀(guān)監(jiān)管機(jī)制。要在行業(yè)自律組織中，實(shí)行從業(yè)人員資格證制度，對(duì)從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平、后續(xù)教育、廉政從業(yè)實(shí)行宏觀(guān)監(jiān)管，真正建立起一整套政府采購(gòu)領(lǐng)域反商業(yè)賄賂的長(zhǎng)效機(jī)制。

總之，商業(yè)賄賂出現(xiàn)在政府采購(gòu)領(lǐng)域，反商業(yè)賄賂的防線(xiàn)就要在此領(lǐng)域構(gòu)筑。集中采購(gòu)因直接面對(duì)供應(yīng)商，直接代表政府參與市場(chǎng)，組織實(shí)施采購(gòu)活動(dòng)，無(wú)形中擔(dān)負(fù)起了反賄第一道防線(xiàn)的責(zé)任。同時(shí)，又由于自身所處的重要地位，在政府采購(gòu)活動(dòng)中和從源頭上治理及預(yù)防商業(yè)賄賂方面扮演著重要的角色。也正在為推進(jìn)政府采購(gòu)事業(yè)的發(fā)展，不斷地研究和避免出現(xiàn)商業(yè)賄賂方面扮演著重要的角色。也正在為推進(jìn)政府采購(gòu)事業(yè)的發(fā)展，不斷地研究和避免出現(xiàn)商業(yè)賄賂的新情況和新問(wèn)題，為政府采購(gòu)這一“陽(yáng)光事業(yè)”的發(fā)展發(fā)揮著積極的作用。