預算促民主

陳統(tǒng)奎

公共預算并不單純是一個技術性問題。掌控錢袋子的權力，是所有權力當中最大的一項。公開辯論、討論政府的收支計劃，使得公共政策更能體現(xiàn)公共利益，這是政府生命的源泉，它是一個社會中最為重要的問題。

“部長先生……你在政府里非常重要……但與預算局長相比，你是一個不起眼的小人物，我沒有說錯。他是這個城市的主宰……我能強烈地感覺到預算局的存在。”在總統(tǒng)預算辦公室的前身“預算局時代”，美國國會眾議員Flood以國防撥款小組委員會成員身份對國防部長如是說。

預算局成立于1921年，最初對國會負責。1939年，預算局從財政部移到總統(tǒng)行政辦公室，成為總統(tǒng)的辦事機構，羅斯福時代成為大政府的一個關鍵部門，重權在握。它雖然沒有自己的錢，除了總統(tǒng)授予的權力外也沒有其他權力，卻處于決策的中心。在尼克松時代，預算局的權力范圍得到進一步擴大，并更名為預算管理辦公室。

1977年至1980年，康艾黎擔任卡特政府的預算管理辦公室副主任，成為白宮負責環(huán)保、自然資源和能源等領域政策和預算事務的主要官員。去年3月，康艾黎以某律師事務所執(zhí)行合伙人的身份來到北京，掌管新成立的中國代表處。

政治家必修預算學

《南風窗》：預算管理辦公室這樣一個機構，對一般中國公眾來說，比較陌生，它究竟是一個什么樣的機構?

康艾黎：預算管理辦公室有一個主任，四個副主任，每個副主任各負責幾個政府部門，數(shù)百名下屬，它最基本的職能是幫助總統(tǒng)準備年度預算和制定政策。預算就是要控制錢袋子，每個政府機構怎么花錢，總統(tǒng)預算辦公室要進行控制。它還為政府部門和內(nèi)閣成員提供政治指導和監(jiān)督。預算管理辦公室事實上成為中央政府政策制定中心，聯(lián)邦政府部門在發(fā)布任何政策之前都必須經(jīng)過代表總統(tǒng)的預算管理辦公室批準。如果在預算管理辦公室與各部之間有什么分歧，就要事先請總統(tǒng)定奪。另外，預算管理辦公室也以匯聚了最優(yōu)秀的專業(yè)人員而著稱。

如果要在中國找一個與預算管理辦公室比較類似的部門的話，也許是國務院的發(fā)改委，雖然發(fā)改委實質(zhì)并不是一個預算機構。據(jù)我觀察，發(fā)改委正在形成為國務院政策制定中心；同時我認為，中國領導層今后會越來越多地將控制錢袋子作為一種重要的行政管理手段。一個事實是，在美國，20世紀70年代以來，行政管理和預算變成了同義詞，預算管理辦公室的角色變得更加重要了。因此，一個好的政治家必須掌握預算政治學。

《南風窗》：預算官員這個名詞在中國還是“珍稀動物”，作為一名職業(yè)律師，您去當預算官員比別人有什么優(yōu)勢呢?

康艾黎：比起政府部門，預算管理辦公室很小，它是白宮的一個行政部門，政黨任命的官員非常少。預算辦公室主任和副主任要直接對總統(tǒng)負責，他們有相當多的時間是在總統(tǒng)的橢圓形辦公室里度過的，而且還有一批最專業(yè)的、經(jīng)過最好訓練的聯(lián)邦政府工作人員協(xié)助工作。

律師出身的我需要消化和理解預算工作人員提交上來的涉及門類十分廣泛而且議題不斷變化的專業(yè)數(shù)據(jù)分析、匯總資料，經(jīng)過法律訓練所培養(yǎng)的清晰思維，能夠幫助我做出更好的判斷。預算管理辦公室里有不少專業(yè)律師出身的工作人員。律師被訓練成善于辯論和闡述自己的觀點的人，在總統(tǒng)主持的內(nèi)閣會議上，每當與部長們有不同意見時，我可以更明晰闡述自己的觀點或者反駁對方觀點，往往能使自己的建議獲得采納，在這方面我很少失分。

《南風窗》：總統(tǒng)預算管理辦公室、財政部和國會是如何分享預算權力的?

康艾黎：在美國，財政部從來不負責預算，這是總統(tǒng)的權力，而預算管理辦公室一直是總統(tǒng)監(jiān)管各部門(包括財政部)預算的一個工具。一般先由內(nèi)閣的各個部門提出他們的年度預算方案，交到總統(tǒng)預算管理辦公室，然后預算管理辦公室分別和每一個部門進行討論，判斷開支水平是否合理、適當，預算方案所反映的優(yōu)先順序是否符合總統(tǒng)的想法。如果在這個過程中有分歧，先由部長和預算管理辦公室副主任或主任協(xié)調(diào)，他們協(xié)調(diào)不了，再提交總統(tǒng)主持的會議最后拍板。

然后，總統(tǒng)要向國會提出一攬子預算方案，在國會舉行聽證，接受各個撥款委員會審查。提出預算這個權力永遠由總統(tǒng)來行使，提出預算以后，也要協(xié)調(diào)預算審查過程，但批準預算撥款的權力屬于國會。

美國憲法規(guī)定，預算權力由總統(tǒng)和國會共同分享，劃撥款項的過程中，總統(tǒng)向國會提出下一年度預算的建議，國會可以通過也可以否決，總統(tǒng)可以簽署，也可以拒絕簽署。特別要說的是，如果某個公民發(fā)現(xiàn)哪項具體預算開支項目違憲或者違反法律法規(guī)，可以直接向聯(lián)邦法院提出訴訟，法院可以裁決，要求暫停或中止該項開支，這是公民對公共預算的監(jiān)督權。

“能源沙皇”

《南風窗》：當了4年預算官員，您最有成就感的一件事是什么?

康艾黎：當時做得最難的一件事情是應付70年代的能源危機，因為那時我被人們稱為“能源沙皇”，作為白宮能源政策主管，代表美國政府參與各種國際談判。而恰恰是在我任上，我推動聯(lián)邦政府加大了對環(huán)保治理的投入，制定頒布了一系列法律法規(guī)，這也許是我最有成就感的一件事。

二戰(zhàn)以后，美國經(jīng)濟進入一個快速發(fā)展時期，工業(yè)的快速發(fā)展對環(huán)境破壞很厲害，到60年代末，環(huán)境已經(jīng)非常惡劣，在一些大的城市比如洛杉磯，天灰蒙蒙的，流經(jīng)克利夫蘭大型鋼鐵企業(yè)附近的卡荷加河(Cuyahoga River)竟然多次發(fā)生火災，因為里面油脂太多，如果一個人掉入河中不會淹死而是會腐爛掉。政府和公眾都意識到急需解決這些問題，那時候開始出現(xiàn)一些嚴格的法律，針對空氣污染和清潔水源，我在60年代末和70年代初在參議院工作期間曾參與了其中一些法律的制定。

我感觸最深的是，法律制定過程，各個州出于自身經(jīng)濟發(fā)展利益而不顧他人，不管上游辦工廠會給下游帶來多大污染，這時候，聯(lián)邦政府就發(fā)揮了比較積極的作用，全國性的立法，全國性的保護，我們通過制定一系列法規(guī)條例形成的制度框架來解決聯(lián)邦體制下的跨州空氣和水污染問題。在這個過程中，我還有一個體會，推動環(huán)保最容易與某些涉及能源制造業(yè)相關利益的部門產(chǎn)生重大分歧，我不得不請卡特總統(tǒng)親自拍板，好在卡特總統(tǒng)是一個堅定的環(huán)保主義者，他提供了強有力的支持。為了討論預算，我與卡特總統(tǒng)見面數(shù)十次，這也體現(xiàn)了卡特總統(tǒng)的一個工作特點，即從嚴把握預算過程，發(fā)揮總統(tǒng)的指導作用；但有時參與具體事務工作過多了，會影響對全局的把握。

今天中國的環(huán)境狀況跟美國40年前的情況很相似，中國的主要江河湖泊都受到水污染問題的困擾，中國水資源供應無論在數(shù)量上和質(zhì)量上都遇到了巨大威脅，這是一個全國性的問題，需要有全國性的解決方案。從立法經(jīng)驗來講，環(huán)境保護是一個國家的全局性問題，而不是地區(qū)問題，因而冀望中央

政府能積極立法，統(tǒng)一全國標準，強調(diào)執(zhí)法統(tǒng)一性。中央政府還可以進一步強化自身權力，承擔起更廣泛的責任。拿美國來說，政治體制上最大的和最根本的一個變化，是在過去的75年時間里聯(lián)邦政府不斷增強了其監(jiān)管范圍。

《南風窗》：最近中國遇到了像大地震這樣的自然災害，中央財政撥付上千億元的緊急救援重建資金。在美國，災害救助是如何做預算的?

康艾黎：聯(lián)邦政府設有專門的災難救助機構，即聯(lián)邦緊急情況管理局，我在參議院工作期間也參與了這個機構的建立過程。預算管理辦公室做年度預算的時候就會給這個機構做預算，因為自然災害很難預見，預算管理辦公室要考察一下前些年的數(shù)據(jù)來判斷下一年可能遭遇哪些災害，需要多少救災資金，然后定下預算盤子。我們主要考察幾個指標，一個是人口變化，以及發(fā)生大災害的頻率和比例，但這個預算不足以應對突發(fā)重大災害，比如發(fā)生卡特里納颶風后，不得不在年中追加預算。比較重要的是，處理災害事件的時候，這個專職機構一定要有足夠的人員編制，全國各地的人員分布要合理，制定流程制度，搞好規(guī)劃，做好預案。聯(lián)邦緊急情況管理局既可以花錢讓其他聯(lián)邦機構和地方政府機構去救助，也可以直接花錢到救災項目上，它是災難救助的中樞。

中國也許可以向聯(lián)邦緊急情況管理局學習一些經(jīng)驗和教訓。中國有句俗話叫“山高皇帝遠”，但通過這次汶川大地震可以發(fā)現(xiàn)，雖然高山坍塌了，但令人欣慰的是“皇帝”并不遙遠，中央政府迅速做出反應，并采取了強有力的救援措施。通過去年發(fā)生在華南地區(qū)的冰雪災害以及“5·12”汶川大地震，我們看到，在自然災害發(fā)生的時候，需要中央政府及時采取強有力和步調(diào)統(tǒng)一的行動。因此今后也許有必要成立-個專職機構，除了協(xié)調(diào)各個部委工作，亦可以自己拿預算去救災，做到快速反應，快速行動。

預算能帶來好民主

《南風窗》：預算需經(jīng)國會嚴格審查和批準，花錢變得很不方便，您不覺得這是一個多余的門檻嗎?

康艾黎：在美國，這從來都不是一個多余或過于苛刻的過程。國會議員審查和批準聯(lián)邦政府年度預算這個過程，實際上是議員們行使其憲法所賦予權力的過程。通過答辯，也就獲得了公共輿論和社會公眾對預算的支持c這就是一種民主過程。一個項目或者哪個部門預算，如果想取得最大的成功，應該爭取更多的公共支持，通過公開透明的預算制定過程，讓整個輿論和公眾站在你這邊，從而得到更多的理解和支持，肯定有助于你成功。一個好政府就應該這樣做。

公共預算并不單純是一個技術性問題。掌控錢袋子的權力，是所有權力當中最大的一項權力。公開辯論、討論政府的收支計劃，使得公共政策更能體現(xiàn)公共利益，這是政府生命的源泉，也是一個社會中最為重要的問題。毫無疑問，更加公開透明的預算，肯定會得到人民和公眾的支持。不管是什么樣的政府，只要執(zhí)行嚴格的預算，就會有助于防止官員濫用權力。

《南風窗》：在民主化程度比較低的國家，預算的作用是什么?對于非民主國家來講。預算改革會不會促進民主進程?

康艾黎：一個開放、透明的預算制定過程，肯定會有助于一個國家政治朝民主制度邁進。相對于通過街頭政治、示威、動亂來追求民主，預算民主化是一個更加穩(wěn)健更加可取的民主化進程。一個民主體制的發(fā)展是一個緩慢的進程，公眾的參與非常重要。關鍵在于要找到一條實現(xiàn)增量民主的途徑，要找到這樣一些領域和機會。不要等到發(fā)生混亂局面才想到要民主，那時代價就太大了，預算民主化是一個比較好的領域。

如果人們希望了解政治，想知道發(fā)生了什么事的話，就必須了解預算。如果政治被部分看作是具有不同偏好的利益集團爭奪國家政策決定權而發(fā)生的爭斗，那么預算就是這一爭斗結果的記錄。如果有人問，政府支出的受益者是誰?答案就記錄在預算中。民主選舉，進行電視辯論、公眾投票，非常熱鬧，是一種影響巨大的公共政治生活。搞預算沒有這么熱鬧，但預算同樣體現(xiàn)民主性，公眾的積極參與就是最好的證明。至少在美國，預算制度是民主化政治制度的一個重要元素。