從兩會“雷人話”說起

卞　寧

有的代表習慣就雞毛蒜皮的事情發表議論，提一些花里胡哨的議案，實際上很多都不是應該在全國人大上討論的。許多重大的問題，比如預算，有多少人在談？

國花、國樹、國服、國飲、國術、中華元、千元鈔、女人節、男人節……這些都是一些代表、委員口中念叨著的新名詞，讓人不由得佩服起胡適筆下“名教”的入木三分。

引起轟動的不一定是國家大事，也不一定是敏感話題，可能只是花邊。

汽車集團老總建議，允許用公積金買車。

電影大導演建議，國家往電影里撒15億元。

家電企業老總建議，“家電下鄉”下到城市低保戶。

中學校長建議，禁止學生帶手機進學校。

保險公司老總建議，建立強制醫療責任險。

風景區的老總紛紛建議，快點恢復五一黃金周。

代表、委員越來越會給自己的企業或者行業說話了。當然，公眾未必買賬，網民贈兩字：雷人。

“有些講得太肉麻，有的好哭窮，一發言就是向國家要錢，或者全說些空話、套話。”“福娃之父”韓美林在政協上放了一炮，他建議，委員們獻計獻策不能“獻媚”。

缺席了兩年的劉翔委員表示：一直珍惜這個榮譽。還是把政協委員首先當作了榮譽。

胡適說：名教掃地，中國有望！

蔡定劍教授，中國政法大學憲政研究所所長，曾任全國人大常委會秘書組副組長，兼任北京大學法學院人民代表大會與議會研究中心執行主任。本刊記者對蔡教授的專訪，就是從兩會“雷人話”說起。

為誰說話，關鍵是誰決定你

《新民周刊》：怎么樣看待兩會上的“雷人言論”？代表委員應該站在站在階層利益說話還是站在公眾利益說話？怎么看待兩會上行業或者地區利益的博弈？

蔡定劍：這個要從代議制說起。西方代議制理論有個發展過程。

早期的代議制有點像選舉香港特首和立法會，有各種界別代表。西方國家是等級代表，也有行業代表，這就很清楚，為行業或者社會階層利益說話，是等級、階級和行業代議制。

這是原始的、落后的制度。首先這不公平，界別很難窮盡，界別人數多少也難界定。另外，代表只為行業利益說話，如果不按利益說話就要被罷免。議會成了分贓會了，變成了地方利益的議會，開會的時候畢竟要站在全局的角度。

代議制第二階段發展到普選。現在的代議制都是以地域為單位，按人頭來選舉，打破行業界限，脫離了以行業、階層利益劃分的代議制。西方國家不可以罷免議員，選民水平是有限，代表要有一定超然性，不是對選民唯命是從，不是傳聲筒。一般來說，在大問題上，議員要服從選民，要不然下次選不上了，一些具體問題議員則要有自己的考慮。

在西方，政黨也是另一個掣肘因素，因為本政黨政策和地區老百姓利益可能不完全一致。美國的政黨組織性較差，發生矛盾時，議員往往聽選民的。在歐洲國家和日本、新加坡，政黨比較強，就要聽政黨的，因為當選議員取決于政黨是否推選你。我國臺灣地區也是也是這樣，李敖可以不靠政黨，一般人不行。

所以，為誰說話，關鍵是誰決定你，中國也適合這個原理。

早期的時候，不少代表什么也不敢說。現在社會空間加大了，人大會在小問題的討論上比較有活力。不過，有的代表習慣就雞毛蒜皮的事情發表議論，提一些花里胡哨的議案，實際上很多都不是應該在全國人大上討論的。許多重大的問題，比如預算，有多少人在談？預算問題不是天大的問題嗎？錢怎么花的，怎么撥款？這才是人大要決定的問題。

一些代表或者委員說話可能帶著行業色彩、部門的立場，但是與選區沒有關系。

《新民周刊》：代表委員談了很多小問題，是不是越位了？政府處理具體事情，交給人大來表決？

蔡定劍：會議不應該是發散性的，應當集中精力探討國家層面的問題，制度性的問題。如果什么事都在海闊天空地講，講得好像熱熱鬧鬧，并不決定問題。

《新民周刊》：那么人大應該管什么樣的事情？

蔡定劍：人民代表大會有對國家或地方重大事情作出決定的權力，這就是人民代表大會四類職權（包括立法權、決定權、任免權、監督權）中的決定權。

目前來說，決定權與其他職權比，恐怕是一項“軟”權力。說它“軟”，是由于它不像立法權那么明確，便于行使。也不像選舉任免權那么實在，必須依法行使。人們對什么“重大事項”應提交人民代表大會來決定有許多很不一致的認識，加上決定權與黨委的決策權和政府的管理決定權界限并不很明確，使得這項權力行使起來很不容易。

重大事項必須確確實實是本國或本行政區域內的大事，而不能事無巨細地討論那些小事。什么是大事？它必須是本地區內帶根本性、全局性和長遠性的事，而不是那些瑣碎的、枝節性的、短暫的事。

憲法對全國人大及其常委會明確列舉了決定權范圍，包括：

（1） 全國人大有權批準省、自治區和直轄市的建置；

（2） 決定特別行政區的設立與制度；

（3） 決定戰爭與和平的問題；

（4） 審查和批準國民經濟和社會發展計劃和國家預算；

（5） 決定國務院各部、各委員會的設立、撤銷或者合并。

中國特色的代議制

《新民周刊》：我國人大也是一種代議制，這一中國特色的代議制和西方的議會有什么區別？

蔡定劍：法國18世紀啟蒙思想家盧梭是根本否認代表制的，他主張不要代表制，而實行公民直接管理國家。他在《社會契約論》中說：“正如主權是不能轉讓的，同理，主權也是不能代表的。”盧梭認為代表只能是歪曲、奴役人民的意志。盧梭的觀點是偏激的、理想主義的。現代幅員遼闊、人口眾多的國家，公共事務紛繁復雜，盧梭的“直接統治”是不可能的。但他在理論上抨擊封建和資產階級代議制的奴役性和欺騙性，是有一定道理的。

其實，“代表”從來就是和民主聯系的。早在古希臘雅典也有代表制。如當時規定，只有20歲以上的男子才有參政權。20歲以上的男子只是人群中的少數，這豈不是非民主嗎？按照代表制的解釋，這20歲以上的男子是每個婦女、小孩和奴隸的代表，所以，它才能稱得上是一種多數人的統治。這種理論，到19世紀都很盛行，這就是早期的代表權理論，時至今日，它早已過時。

資產階級政治家建立了代議制政府，即由議員支撐的政府，議員形式上由全面普選產生。現代西方國家，議員責任理論幾乎占了絕對統治地位。即認為代表一經選出，則取得獨立的地位，獨立承擔責任。代表在代表機關的發言和表決，完全憑個人的學識、經驗和才能去獨立作出判斷，不受選區選民的任何訓示，不受任何人包括選民的約束。這一理論較早地由19世紀英國代議制理論家密爾確立。

馬克思、列寧堅決反對議員責任制，指責資產階級議員制最大弊端就是議員選出后脫離人民，甚至背叛人民。馬列特別強調代表與選民之間的“委托”關系，選民可以監督罷免代表，從而保證代表服從選民一職，服從選民利益。

我國憲法理論界對代表與選民或選舉單位的關系，主要有三種：

一是，強制委托論。主張代表是特定的選區或選民利益和意志的代表，而不是抽象的“全民意志”代言人。

二是，非強制委托論。主張代表可不受選民強制性委托的約束，只是在考慮選取和選舉單位利益的基礎上，獨立、負責、創造性地行使代表職權。

三是，集中代表論。認為代表不是特定選區和選舉單位的委托人，而是全體選民意志和利益的集中代表者，整個代表機關是全體人民的受托人。代表自身行為不直接對選民負責，而是由代表組成的代議機關向全體人民負責。

從理論上說，強制委托理論似乎更符合我國當前人大代表的現實，但實際上，我國的人大代表理論又像是集中代表論。代表并沒有受選區和選舉單位支配，代表大會上發言表決往往只是“空洞地”代表人民，而不具體代表本選區或選舉單位。

集中代表理論要求代表全體人民的意志和利益行事。然而，抽象空洞的全民意志和利益是不存在的，全民意志和利益是每個局部和地方人民意志和利益的整合。只有每個代表都全面、客觀地反映各自所代表的選民和選舉單位的意志和利益，各種利益通過代表大會上的交流、調和、妥協，最后按少數服從多數表決，就形成全體人民的意志和利益。讓每個代表事先就掌握全民意志和利益是難以做到的，這樣做的后果只能增加代表的盲目性。

人大在一切機關之上

《新民周刊》：人大和政府，人大和人民分別是什么樣的關系？

蔡定劍：人民代表大會與其他國家機關的關系，在法律上是非常清楚的，在從中央到地方的國家權力體系中，全國人民代表大會處于國家權力的頂層，它集中全國人民的意志，在全國范圍內行使最高國家權力，它制定的憲法、法律和作出的決定，各級國家機關都必須遵守。

可見，在人民代表大會與其他國家機關的關系上，人民代表大會的地位是絕對的，其他國家機關服從人民代表大會，其權力不得超越和凌駕于人民代表大會之上。

然而，現實情況并非完全如此，人民代表大會的實際地位與法律地位并不是很相稱的。我國人民代表大會的憲法、法律地位也沒有落實。

人民代表大會應絕對地服從人民的意志。因為，它是由人民選舉產生的，其權力是人民賦予的，它應根據人民的意志和利益來行使國家權力，因而要充分地反映民意，處處對人民負責，時刻接受人民監督。

可以說，人民代表大會在一切國家機關之上，在人民之下。人民代表大會的唯一職責，就是忠實代表民意，客觀反映民意，并確保民意的實現。所以，人民代表大會在人民群眾中的地位應該是受尊重、有權威、親切而可信賴的。

然而，長期以來，在實際中，人民代表大會在許多群眾心目中的地位并不高，在一些群眾看來，人民代表大會是“橡皮圖章”。近些年來，隨著人民代表大會制度的加強，人大的作用初步發揮，人大的“橡皮圖章”形象開始有所改變。越來越多的群眾把人民代表大會看成是能為群眾辦事、能幫助群眾申冤的渠道。

在國家政治生活的一些重大問題上，人民群眾開始把眼光投向人大，期望人大能發揮應有的作用，人民群眾對人大的期望越來越高，人大在群眾中的地位正在逐步提高，人民代表大會的形象也在逐步改善。

《新民周刊》：您觀察人大多年，這些年來人大還有哪些變化？

蔡定劍：黨的十一屆三中全會以來，我國人民代表大會制度建設取得重大進展。在總結“文化大革命”的深刻教訓中，醒悟到民主法制建設的極端重要性。1982年，黨的十二大正式確立建設高度社會主義民主是我們的根本目標和任務。這一目標的確立，為人民代表大會制度指明了方向。1992年黨的十四大提出進行社會主義市場經濟改革，對法制建設提出更高的要求。199７年中共十五大和1998年修改憲法確立，“依法治國、建設社會主義法制國家”，進一步促進了人民代表大會制度的發展。

我們常說黨的領導是人大制度建設的關鍵。人民代表大會制度的加強和人民代表大會的作用的發揮，在于黨的正確領導。我認為，共產黨對“文化大革命”的反思最深刻的一點在于從理論上解決了執政黨與法律的關系問題。黨的十二大黨章和1982年憲法確立“黨必須在憲法和法律范圍內活動”。全國人大及其常委會有權監督憲法實施。從而確立了憲法的最高法律權威和全國人大的最高國家權力機關地位。黨只有真正置身于憲法和法律之下，才能正確地實施領導。

開好大會，先減少人大代表數量

《新民周刊》：今年的兩會會期都有一定的縮短，會期長短的意義在于哪些方面？

蔡定劍：人民代表大會行使職權都在會議上，因此，開好代表大會是至關重要的。應該說，自人大建立以來都十分重視開好人大會，每次會議都作為國家政治生活中的一件大事，搞得轟轟烈烈。但是以什么標準來衡量代表大會，則大有文章可做。如果僅注意形式上的轟轟烈烈，滿足于會議開成“團結的象征”，“勝利的大會”，而不注重大會是否真正行使了憲法職權，代表作用有沒有充分發揮，人民的意志和利益有沒有充分表達和實現，那么，這樣的會未必就開好了。

我國的人大會議是世界上議會會期最短的之一。在最短的會期里，要討論決定世界上人口最多國家的大事，難度極大。全國人大會期大約半個月左右，需討論的決定的議題十幾項，每個議題討論平均不到一天時間，然后就對其投票通過。連重要的法律議案也是如此。代表來自生產工作的第一線，有的對法律案中概念還沒來得及理解，就投票決定它，不說草率，至少也難免匆忙的。我認為，要讓人大會議能充裕、審慎、科學地討論決定問題，其中措施之一即是加長會期。但是，兼職代表制度又決定我們不能開太長的會。

《新民周刊》：是不是可以讓人大代表都職業化，那么可以更加超然一點。

蔡定劍：這倒不是核心的問題，這么多專職人大代表就麻煩了，專職化不能解決問題。問題在于，全國人大的代表太多，給會議組織工作帶來一系列難題。

由于代表多，就不好開大會全體會議審議議案。假若讓每個代表在全體會議上有發言機會，每個代表就一個議題發言10分鐘的話，大會發言一遍的時間就需要2個月。即使一個代表發言一分鐘，那也將近3000分鐘。

那么只有采取代表團和代表小組會議形式審議議案，雖然能解決代表發言時間問題，但又產生一系列其他問題：

一是會議不便于交流。代表對所討論的議題都沒有直接交流的機會，只能按地區劃分的小組范圍內交流。這實質上也就不可能展開充分的討論，更談不上對一些重要有不同意見問題的辯論。

二是簡報成災。由于不能直接交流，只能憑借大會簡報交流，于是出現兩難的情況：一方面，每個代表都說簡報反映自己的意見太少，另一方面，每個代表又都說簡報總數太多，要求減少簡報。假使每個代表就一個議題發言一次登一份簡報，就有近3000份，代表整天開會幾乎沒有時間看簡報。所以，代表小組討論往往等于自彈自吹，沒有相互交流，更沒有交鋒。

由于代表人數太多，會議組織復雜，近3000名代表就需直接服務的工作人員兩千多人，間接服務的人員至少萬名以上，會議預算經費連年增加，而且給北京市交通、服務、安全、賓館接待、旅游服務造成極大壓力。

如果把人民代表大會看成是一種團結、統一的象征，把代表看成是一種榮譽和獎賞職務，由此出發，把代表數量和代表面看得高于人民代表大會作用的發揮，就會使得代表數量居高不下。代表著重安排各方面的模范人物，就會使代表的知識水平、議政能力和社會活動能力受影響，從而影響到代表反映民意、表達人民群眾利益的能力，實質上不利于人民當家作主權力的實現。

《新民周刊》：如何才能讓人民代表大會開得更好，更有效率？您有什么建議？

蔡定劍：開好人民代表大會首要的一條，就是減少現有人大代表的數量。代表機構的廣泛性關系到代表機構的民主性，但代表數量多少是有限度的。這個限度的原則就是必須便于召開會議、充分討論問題和決定問題。如果代表人數多得不便于討論、決定問題時，那代表的廣泛性和民主性的意義也就失去了。

第二，是減少第一線領導干部和先進模范人物的代表。讓更多的職業政治家、社會活動家成為人大代表。減少第一線生產工作上的人擔任人大代表，就有可能讓會議開得長一些，也可能使代表有更多的精力考慮履行人大職責。

第三，呼吁建立人大會議辯論制度。其實，老一代國家領導人對此早有明示。1956年周恩來就指出：將來在代表大會上要建立辯論制度。就是說，人民代表提出的意見，政府要出來回答，回答對了，人民滿意；不對，就可以起來爭論。資本主義國家的制度我們不能學，但是西方的某些形式和方法還是可以學的，這能夠使我們從不同的方面來發現問題。換句話說，就是允許唱對臺戲，我們共產黨人相信真理越辯越清楚。

當然，周恩來說的辯論制度與我們所說的辯論制度不完全一樣。我們說的辯論制度不僅是代表與政府的質詢，主要是說代表在討論議案時，要讓不同意見形成爭論，而不是像現在這樣代表就議案各自發言一通就了事。

第四，鼓勵和保護代表的批評。

第五，提高代表本身的素質。要使每個代表在人民代表大會會議期間能夠積極主動地依憲法履行職責，有賴于提高代表素質，根本的要靠改進選舉制度，通過競爭機制選出優秀代表。人民代表必須清楚意識到自己作為代表的責任，而不是僅意識到作為代表的榮譽、作為代表必須懂得并且善于行使憲法賦予代表的權利，而不是只會“聆聽”領導的報告，“衷心擁護”、“完全贊成”審議的報告和通過的議案。

離開人大制度談民主是空話

《新民周刊》：您認為我國的人民代表大會制度完善的方向在哪里？

蔡定劍：我國的人民代表大會制度是在一種較高民主理想模式下產生的。所以，這個制度當前存在的主要問題是讓民主理想現實化。高級的民主理論與初級階段的民主實踐有很大差距。按照馬克思主義觀點，新型人民國家代表機關區別于資產階級議會有三個最重要、也是最根本性的特征：

（1） 代表機關必須按普遍、平等、直接、秘密（無記名投票）的原則選舉產生；

（2）代表機關應掌握國家一切權力，成為真正人民的國家權力機關，而不是“清談館”；

（3）實現人民對代表和國家公職人員的監督罷免。

上述三點也就是我們常說的人民代表大會比西方議會更優越的地方。很明顯，我國人民代表大會制度的現實狀況與此差距較大。在選舉制度上，選舉的平等原則沒有完全實現，與選舉的直接原則相去還很遠。

《新民周刊》：人民代表大會制度在我國的民主化進程中應當發揮什么作用？

蔡定劍：社會主義民主就是人民真正當家作主。怎么才能實現這一點，這就要靠人民代表大會制度建設，發揮人民代表大會作用。現有經濟、文化條件下，不可能由人民直接管理國家事務，而只能通過選舉代表以產生代表機關，來行使管理國家的權利。

人民能掌握國家的權力，這是最根本的民主。在我國，實行民主還有許多途徑，如行使憲法賦予公民的政治自由權利，公民行使申訴、控告、批評、建議權利，建立基層自治和企業自主管理制度，等等。但是這些手段都不能像人民代表大會制度那樣廣泛地從根本上保證公民管理國家的權利，并且其他民主權利的實現都靠人民代表大會這一根本制度作保障。

離開人民代表大會制度談民主，很大程度上就會陷于空話，或者是舍本求末。只有加強人民代表大會制度建設，才能使中國走上真正民主的康莊大道。■