加強檢察業務流程規范化管理的思考

馬春暉

一、當前業務流程規范化管理存在的主要問題

當前,司法權力運行的不可預測性的狀況還沒有完全被解決,規范運作與質量監控方面仍存在一些急需加以解決的問題。一是缺乏有效的過程監控機制,制約缺位,監控不夠全面,對違反程序的情況監控和糾正不力。尤其是在某些關鍵環節或重要問題上,存在監控不及時或不到位的問題。具體表現為:對刑事檢察活動缺乏制約與監控,沒有完善的制約制度,使許多違法或辦案質量不高的情況得不到及時糾正;對自偵案件缺乏制約,成為法律監控的死角;隨著法律體系的完善,案件質量要求逐年提高,缺乏新的案件質量保障體系。二是缺乏合理有效的案件質量評價機制,對部門工作的考核,尤其是對各級各類人員的業績考核不夠完善、缺乏科學性。三是彈性制約大。由于法律規定不明確,制約沒有嚴格的標準,彈性很大,最終很難落到實處。具體表現為:業務工作不夠規范,隨意性大;責任不夠明確,各工作環節上的責、權、利不清晰;從檢察工作本身來看,檢察機關的業務工作有前后延伸的趨勢,檢察工作任務重、要求高、責任大,舊有的層層把關的質量考核保障體系已不適應。

二、建立健全業務流程規范化管理的對策與建議

行使檢察權,既要嚴格遵守憲法、法律法規,又要對檢察干警的執法活動進行約束和監控,應以業務流程規范化管理建設為抓手,通過機制創新實現“用程序規范自律,用評價監督他律,用標準鑒別質量,用考核獎懲優劣”的規范化的業務管理模式。

(一)要建立案件質量體系運行機制

要推行業務流程規范化管理,就要根據不同部門工作的性質和特點,依據現行法律法規,采用科學、簡便、實用的形式,反映工作內容,分解業務程序,細化操作要領,使各項工作有章可循,有規可依,準確高效。一是要制定辦案紀律標準。是指辦案人員辦案時必須遵守的言行規范和準則。其是為了確保檢察隊伍的純潔性和戰斗力,最基本的要求是必須做到廉潔從檢,公正執法。二是要制定辦案流程標準。辦案流程標準是案件質量規范制度中的基礎,只有明確了辦案的操作流程,才能使案件的流轉協調井然,從程序上保證案件質量。檢察機關參與訴訟的全程性、多樣性特點決定了必須緊緊結合法律及其基本原則,建立合理的規范化操作流程,制定辦案各環節的操作規范,并細化崗位操作要求,對重要辦案環節制定具體的規則,建立部門之間、辦案環節之間分工責任機制,形成互助配合、互相制約的工作狀態,形成質量循環。至少應當包括:工作流程圖、工作規程、工作運行表。工作流程圖是流程化、規范化管理的前提。主要是對辦案、管理,監控起提示引領作用,體現程序的先后和各項內容的關系;工作規程是規范化管理的實質,主要是依據現行法律法規來具體規定執法活動各個環節的工作要求和標準,規范執法人員辦案、管理、服務、監控的行為;工作運行表是落實流程圖和工作規程的外在表現形式。是執法辦案過程的整體反映和真實記載,也是檢查、監控干警執行流程、規程的依據,通過運行表,體現辦案、管理、監控的時效、權責的落實和質量的高低。

(二)要建立案件質量動態監控機制

建立案件質量監督機制,就是要對各個業務流程環節進行監控、檢查,真正實現內部制約制度貫穿于刑事訴訟的全過程,使檢察權在各業務部門起到相互配合、相互制約的作用。這需要業務流程中建立和完善“五種監督”動態機制:一是建立和完善部門內部監督機制。這是質量監控的基本著力點。在偵監、公訴、反貪部門等較大的業務部門可設置質量檢查員一職,選派經驗豐富、業務能力和責任心強的同志擔任,直接代表部門負責人專門行使質量管理之責,并按辦案紀律、辦案規程進行全面監督。較小的部門則由部門負責人兼顧質量檢查員。質量監督可采取審查文書、調閱卷宗、回訪以及跟案評查等方式進行,必要時可主動商請督導機構或紀檢部門介入。二是建立和完善部門之間監督機制。處于不同訴訟環節的部門不僅應注意相互的配合,同時還應擔負起對案件質量的審查職責,通過監督的過程來達到監控案件質量的目的。后一個訴訟環節主要針對前一個環節認定的事實、證據及適用法律是否正確進行重點監督,發現質量問題時,必須采取補救措施,必要時報告檢察長或商請督導機構、紀檢部門介入。三是建立和完善督導機構和紀檢部門監督機制。督導機構主要是根據辦案規程標準和辦案結果標準進行監督,而紀檢部門則主要是根據紀律標準對辦案人員進行監督。四是建立和完善檢察長和檢察委員會監督機制。這在檢察機關是最高層次的監督形式,選擇性最強,權威性也最高。通常是針對重大疑難、重大影響或可能發生了重大質量問題的案件進行,必要時可直接指令督導機構或要求紀檢部門隨案介入或進行案后檢查。五是建立和完善技術手段監督機制?？沙浞诌\用“案件管理系統”軟件對案件進行規范化操作流程管理,使各項工作處于被監控狀態和被管理狀態,及時消除不良因素,盡可能減少各工作環節上的失誤。

(三)要建立案件質量評價責任機制

在推行業務流程規范化管理中,不僅要結合法律及司法實踐,科學合理地分類別建立自偵、批捕、起訴、控申等刑事訴訟環節的案件質量評價標準;而且要制定規范化管理考核標準以及各級各類人員的評價責任考評辦法。一是要建立案件質量評價體系。案件質量評價體系要涵蓋案件質量評價原則、案件質量分級評價標準、案件質量的具體評價標準等。對案件質量的評價應體現辦案進程的層次性和階段性特征,對重大質量問題的把握應注重全面性和專門性。二是要建立案件質量考核機制。過去,對檢察工作進行考核,習慣于以辦案數量作為工作的考評依據。立了多少,捕了多少,訴了多少,與其他單位進行比較,或與上一年度進行比較,從中得出結論,以肯定成績。這種總結工作的老套路,難以促進執法水平的不斷提高。為此,應建立適應新的案件質量考核體系,按照案件的不同辦案階段的相關數與率來界定案件情況,在考核過程中不僅對辦案過程的每個階段進行質量考核,而且可以對一個單位內部的不同部門進行質量評判,既可從宏觀上考核一個單位整體的辦案水平,也可以從微觀上判斷案件質量問題的具體出處,可以落實到具體部門、具體辦案人,避免各部門出了問題互相扯皮,推諉責任。三是要建立人員考核考評機制。要對各級各類人員德、能、勤、績、廉五個方面的考評內容考評的同時,將考核標準、考評辦法與年度目標管理責任制有機結合起來,使全體干警目標明、責任明、獎罰明。四是要建立案件質量責任機制。要建立案件質量責任機制落實責任,這是案件質量規范化管理機制的強制約束力和懲戒作用的最終體現,一旦確定案件存在質量問題,就必須對相關責任人做出相應的處理?！?/p>

(編輯/李舶)