建、管、用三措并舉力促黨政電子專網多功能、全覆蓋

秦曉紅

威海市黨政電子專網始建于1997年，經過十多年的發展壯大，目前已上連國務院、省政府，下連三市、四區，內連170多個黨政部門單位，外連16個兄弟市地，接入電腦450多臺，開發推廣各類應用系統20多個，成為全市黨政機關運行的重要支撐平臺之一。回顧我市專網從小到大、由弱到強的發展過程，我們主要遵循了“標準統一、功能完善、安全可靠”的基本原則，堅持了“建設、管理、應用”三措并舉的工作思路，力促進黨政電子專網全覆蓋。

黨政電子專網建設情況

威海市專網建設主要經歷了探索起步、拓展升級、深化完善三個階段。到2005年，一套與因特網物理隔離的高速、穩定、安全、24小時在線的全市黨政電子專網已經基本建成，網絡規模迅速擴大，通信質量顯著提高。今年以來，按照成熟一個、驗收一個、接入一個的原則，逐步將各市區、開發區的專網平臺接入市級平臺，實現市、縣、鎮三級互聯互通和各級黨政機關全覆蓋。該階段的主要特點是縣級專網建設基本完成，網絡功能進一步完善。

截至2008年上半年，依托專網已經推廣的政務、事務應用系統有20多個，功能涵蓋公文傳輸、行政接待、政務督查、視頻通信、應急管理、工資財務、組織人事管理、紀檢審計、信訪管理，等等。其中，全局性、跨行業的業務應用系統有12個，分別是：黨政電子公文傳輸系統、專網郵局系統、市長公開電話處理系統、部門來客信息申報系統、部門邀請領導申報系統、部門負責人請假申報系統、人大政協建議提案辦理系統、應急指揮管理系統、專網可視電話系統、市政府重點工程督查系統、市長批示件辦理系統、人大政協建議提案辦理系統。部門內部及行業性業務應用系統有9個，分別是市委辦內部辦公系統、市府辦內部辦公系統、財政國庫資金集中支付系統、發改系統內部信息管理系統、組織系統內部辦公專網、紀檢監察保密網、宣傳部內部辦公系統、信訪系統來信來訪在線辦理系統、審計系統內部辦公系統。

主要經驗和做法

專網建設面廣量大、層次多，是一個非常龐大的系統工程，既要著眼長遠、科學規劃，又要考慮當前、注重實用。在整個建設過程中，我們重點抓好了以下幾個方面的工作：

（一）構建網絡，夯實基礎。鋪設線路、建設基礎通信網絡是打基礎、利長遠的工作。網絡建設的特點是投資量大，專業性強，后續管理維護任務重。因此，綜合考慮人力、財力、物力等各方面因素，在專網基礎線路建設、管理和維護方面，我們選擇了工程外包、租用線路的運作方式，由專業通信運營商按照要求提供網絡基礎通信線路的建設、管理和維護服務。具體工作中，主要抓好了兩大重點：

一是組網方案堅持講求實效、循序漸進，力求可持續、易拓展。2001年，網絡組建初期有多種組網方案可以選擇。一種方案是一步到位，直接采用DDN或者光纖直連方式，速度快（10M以上），安全穩定，但是投資大（線路月租金1000元以上）；另一種方案是采用電話撥號方式，投資少（初裝費1000元左右，通信費按使用量計算），速度較慢（最快128K）。反復對照比較后我們認為，專網建設涉及150多個部門、單位，各單位經濟能力差別很大，選擇一種經濟實用、穩定可靠、容易被大家所接受的技術方案，是專網建設能否順利推行的關鍵。如果只考慮技術上的先進性，選用DDN專線、光纜直連等新興通信方式，速度雖然是提高了，但資金投入必然會大大增加，專網的全面鋪開肯定會有很大阻力。更為重要的是，專網建設初期推廣的業務應用只有政府公文傳輸系統，功能相對比較單一，從需求上來講也沒有必要采用昂貴的專線組網方式。為此，最終我們選用了ISDN電話撥號組網方式。由于接入用戶只需準備一條電話線路、一個ISDN設備，投資少，易操作，整個網絡得以順利推行。

到2004年，隨著專網規模的不斷擴大和應用層次的逐步加深，電話撥號方式的政務專網已經越來越不適應工作需要，主要表現在：一是專網傳輸速度（128K）太低，傳輸普通文本資料還可以，傳輸影、音、圖像文件無法滿足需要，致使許多業務應用系統無法推廣使用，限制了專網功能的進一步開發利用。二是接入單位終端電腦使用存在嚴重安全隱患，不符合與因特網物理隔離的基本要求。絕大多數單位一臺電腦既接收公文處理內部業務，又可撥號連接因特網，雙網合一，內外不分，給專網安全保密工作造成很大被動。第三，隨著時間的推移，計算機網絡通信能力大幅度提高，而租用費用卻逐年降低。針對這種情況，2004年，我們果斷啟動了全市黨政電子專網通信線路升級改造工作，利用半年多的時間，將撥號方式分期分批升級為高速、穩定、安全的光纖直連方式，徹底解決了專網發展傳輸速度的瓶頸問題，使專網建設取得了新的重大突破。

二是網絡推廣堅持先易后難、逐步推進，力求全方位、立體化。新生事物的接受和發展都有一個過程，政務專網建設也不例外。2001年專網建設初期，部分單位、部分人員對專網必須與因特網物理隔離認識不足，認為建專網是重復投資，不符合建設網上政府、透明政府的大趨勢，特別是建網初期業務應用系統數量有限，“花那么多錢就干那么點事”的聲音此起彼伏。面對困難和壓力，我們下定決心，頂住壓力，著眼全局和長遠，堅持不管遇到多大的困難和阻力，只要是認準了的事就要堅決干下去，以極大的熱情來推行這項工作，以與時俱進的緊迫感來催生這一新生事物。工作中制定了“少投資早見效，以應用促發展”的推進計劃，首先組織市區政府、開發區管委接入專網，在點上實現突破，為面上鋪開積累經驗。在此基礎上，正式啟動市級部門單位接入專網工作。由于部門間思想認識、經濟實力、人員設備配備等方面條件千差萬別，因此專網接入進度也相差很大。為此，我們精心組織，科學安排，加強調度，一個單位一個單位地抓落實，一項業務一項業務地往前推進。經過幾年的不懈努力，我市黨政電子專網從電話撥號到光纖直連，從簡單的文件傳輸到20多個政務、事務應用系統依托專網全面推開，顯示出了強大的生機和活力，產生了很大的經濟和社會效益，顯著提升了我市黨政機關的政務信息化工作水平，其建設、應用和管理工作走在了全省的前列。

（二）力促應用，增強效能。建設網絡的目的是應用，推廣業務應用是專網存在和發展的生命線。但是，應用項目的推進既需要技術上的支持與服務，更離不開行政上的引導與推進。對此，在網絡通信平臺開始建設伊始，我們就把“推廣應用系統，開發網絡功能”作為總抓手，積極依托專網推廣使用政務、事務應用系統。具體工作中，我們主要是堅持強力推動與科學引導有機結合。

一是強力推動。充分發揮黨委、政府辦事機構的樞紐作用，由市委辦、市府辦直接牽頭，自上而下地推行各類跨地區、跨行業、全局性的政務、事務管理系統。黨政電子政務專網的前身是市政府辦公室主導建設的政務專網，由于其在建設初期即同步進行了政府電子公文的網絡化發放，顯著提高了政府文件的發放速度和質量，因此時隔不久，黨委系統也要求利用專網下發文件。我們抓住這一機遇，從“共建共享、節約資金、提高效益”的角度出發，立即為黨委系統提供全方位的技術支持與服務，幫助他們利用同一軟件實現了黨委文件的網絡化發放。此后在專網的建設過程中，市委辦、市府辦始終密切協作，攜手共進，做到了“網絡鋪設到哪里，應用就推廣到哪里”，使專網的使用效益日益顯著。2002年，市政府辦公室通過專網接收和下發國務院、省政府文件，顯著提高了黨令、政令的傳輸質量和效率，也為我市公務用車制度改革打下了良好的基礎。2004年，隨著專網升級改造為安全、穩定、高速、24小時在線的光纖直連方式，市長公開電話辦理系統等10多個全局性政務、事務管理系統依托專網得以開發、應用和推廣，專網效能顯著提升。

二是科學引導。在確保網絡安全、信息保密的基礎上，我們積極為部門利用網絡推廣應用提供便利，鼓勵和引導黨政部門根據業務工作需要大力開發和推廣各類應用，調動部門參與電子政務建設的積極性。短短幾年間，組織系統、紀檢監察系統、財政系統、審計系統、信訪系統等單位先后依托專網推廣應用了一大批業務應用系統。這些業務應用系統的推廣普及，不但大大提高了全市黨政機關的辦公自動化、傳輸網絡化、信息資源化工作水平，也使政務專網的功能得到進一步開發和利用，專網的使用效益得到了進一步體現。

（三）嚴抓管理，確保安全。隨著專網規模的擴大和應用層次的加深，專網管理使用和安全保密壓力逐步增大，管理難度越來越高。因此，我們始終保持清醒的頭腦，嚴抓管理，確保安全。

一是全方位建立健全專網建設管理規章制度。2006年，市政府辦公室下發了《威海市人民政府辦公室關于進一步加強市電子政務專網建設管理工作的意見》（威政辦發〔2006〕53號），對市級黨政電子專網建設進行了初步規范。2008年，市委辦、市府辦聯合印發了《威海市黨政電子專網管理辦法（試行）》（室字(2008)6號），下發了《關于做好全市黨政電子專網使用情況普查和加強專網接入審批管理工作的通知》（室字(2008)9號），對專網建設原則、基本功能、技術規范、接入管理、安全防范、應用推廣等建設、應用和管理的全過程進行了規范，建立了從專網建設單位、接入單位到保密部門、管理領導小組的四級審批管理流程，用制度明確責任，規范管理，為專網健康發展保駕護航。

二是多途徑強化專網參與單位及人員的安全保密意識。一是要求所有入網單位全部簽定專網使用安全保密承諾書，將專網安全保密責任分解落實到單位、到個人。二是建立專網管理聯絡員制度，要求每個單位確定一名懂技術、通業務的工作人員，負責政務專網在本機關的管理、維護和應用。三是將所有專網終端操作人員登記造冊，采取辦班培訓、電話指導、面對面傳授等多種形式，規范工作人員操作使用規程。四是定期召開網絡安全工作會議，用正、反兩方面的案例，向專網參與部門和人員敲警鐘、提要求，提高大家規范使用網絡、維護網絡及信息安全的自覺性和主動性。

三是運用新技術、新手段，加強對接入設備的監控和監護。建立終端接入專網審批制度，無論是新增還是更換終端，都要向專網管理機構提交申請，經過相關保密審查后才能接入專網；統一給每臺電腦終端安裝殺毒軟件和監控程序，定期升級病毒庫，安裝補丁程序，防范病毒、黑客入侵；建立定期檢查、不定期抽查、通報制度，確保專網終端專機專用（或者物理隔離）。

存在問題及對策建議

經過各級各部門的共同努力，我市的專網建設取得了顯著成績，但仍存在一些不容忽視的問題：一是網絡覆蓋范圍還不夠廣。絕大多數部門單位只有二、三臺電腦單獨接入專網，沒有組建符合安全隔離要求的內部工作網，實現整網接入專網；少數單位甚至直接依托互聯網組建辦公網，處理內部業務工作。二是網絡功能開發層次還不夠深。全局性OA軟件推廣應用力度不大，很多政務、事務工作還在通過傳統方式處理，機關無紙化辦公水平有待進一步提高。三是網絡安全管理還存在漏洞。個別單位違規將專網電腦接入互聯網，或者將帶毒U盤、移動硬盤等接入專網電腦，致使專網病毒有逐漸上升趨勢，給專網網絡及信息安全帶來隱患。

針對存在問題，筆者認為下一步專網建設要以擴大規模、促進應用、規范管理為重點，抓好以下幾個方面的工作：

（一）進一步提高認識，在全市黨政機關營造有利于專網建設的良好環境。一要積極爭取領導支持。利用各種方式向各級領導、特別是主要領導匯報專網建設取得的成效和存在的問題，爭取領導的重視、理解和支持，使領導們以身作則，主動參與，帶頭使用，為專網發展創造良好的領導環境。二要密切配合，揚長避短，形成合力。目前，我市主要有市委辦、市府辦、市信息產業局三個單位參與全市電子政務工作，三個單位各管一攤、各有側重。要實現專網功能的最大提升，必須對全市電子政務管理機構、人員、資源等要素進行有效整合。

（二）加大督促檢查力度，杜絕不規范建網用網現象，確保專網安全、有效、全覆蓋。一是盡早對各全市各級黨委、政府、各部門現有網絡建設和使用情況進行調查摸底，明確功能定位。對符合與互聯網物理隔離條件的內部辦公網，要盡快進行驗收并接入專網；對依托互聯網處理內部辦公業務的，要立即與互聯網斷開，經過物理隔離改造、驗收合格后方可接入專網；沒有組網的單位在日后的網絡建設中要直接鋪設內、外兩套網絡，避免安全隱患。二是采取建章立制、召開會議、辦班培訓、上門指導、定期檢查、不定期抽查等多種形式，督促各級政府、各部門提高安全保密意識，落實專人，明確責任，規范專網網絡及設備的管理和使用，確保專網網絡及信息安全。

（三）加大各類業務應用軟件推廣力度，促進政務信息資源共建和共享。目前，在全市機關推廣ＯＡ軟件的客觀條件已經具備。硬件方面，經過多年的購置引進、更新淘汰，各部門、單位已經基本達到“人均一機”的水平，電腦檔次基本都在PIV以上；軟件方面，2006年我市財政投入大量資金，全面實現了政府機關操作系統、殺毒軟件、文字編輯等通用辦公軟件的正版化；網絡方面，外網基本普及到了所有單位、所有電腦，傳輸速度不斷提高，通信費用持續下降，專網基本貫通市、市區、鎮（街道辦事處）所有黨、政、群機關，線路安全性、穩定性和傳輸速度有強有力的保障；人員方面，隨著電腦、網絡的普及及培訓力度的不斷加大，我市絕大多數公務人員不但能夠運用電腦進行文字、表格處理，還能上網收發郵件、瀏覽新聞、查閱信息，只要經過簡單培訓，操作使用各類政務、事務應用軟件不存在任何障礙。而且，政府信息公開也要求加快ＯＡ軟件推廣應用。《政府信息公開條例》要求各部門單位將業務范圍內原有的和仍舊在不斷產生的政務信息資源進行有效地挖掘、保護和利用，為各級領導、各部門以及社會公眾提供豐富、全面、權威的政府信息公開服務，提高信息利用率，真正發揮信息資源的作用。因此，我們要盡快在全市機關加快各類OA軟件推廣、應用步伐，通過各種功能的辦公自動化OA軟件，使各類政務信息從產生之日起就直接依托電腦起草生成，通過網絡流轉審批，按規范程序入庫、上網和公開，從根本上提高全市機關的辦公自動化、傳輸網絡化、信息資源化、決策科學化水平。為避免重復投資，提高財政資金使用效益，減輕部門經濟及管理負擔，減少業務應用系統推廣阻力，可以考慮借鑒專網通信平臺工程外包建設模式，采用軟件及服務器集中托管形式，由專網管理部門負責對整個系統進行統一規劃、集中管理，各部門單位根據職責分工及工作需要分頭使用，費用由財政每年撥付專項資金解決。

作者單位：威海市人民政府辦公室