建國大綱擬定中的毛澤東與周恩來

孟　紅

一部建國綱領對于一個國家的重要意義不言而喻。新中國的建國大綱即《中國人民政治協商會議共同綱領》就是一份具有國家憲法地位和作用的文件。當年，《共同綱領》的起草是籌備建國過程中一項極為重要的工作，周恩來親自領導的新政協籌備會第三小組承擔了起草《共同綱領》的任務。周恩來與毛澤東動手專門為之撰寫、修改、加工和完善，為《共同綱領》的出臺傾注了大量的心血。《共同綱領》在數易其稿后提交新政協第一次大會討論。1949年10月1日，剛剛當選為中華人民共和國中央人民政府主席的毛澤東發布公告，宣布中央人民政府“接受中國人民政治協商會議共同綱領為本政府的施政方針”。

七天“鏖戰”，周恩來親自撰寫《共同綱領》條文

撰寫建國大綱的任務最早是由中央統戰部部長李維漢主持的，但當時還不叫“共同綱領”，而叫“革命綱領”，全稱是《中國人民民主革命綱領》。李維漢接受任務后，馬上組織精干力量著手撰寫。1948年lO月27日，《中國人民民主革命綱領草稿》完成。李維漢立即將草稿上報周恩來。周恩來大致看了一遍，隨后通過中央辦公廳分送劉少奇、朱德、陸定一、胡喬木、齊燕銘等人。這份草稿的內容包括簡短的序言和總則、政治、軍事、土地改革、經濟財政、文化教育、社會政策、少數民族、華僑、外交等部分。重點放在“人民民主革命”方面。李維漢為這個草稿付出了大量的心血，但他在給周恩來的報告中仍然謙虛地說：“稿子是勉強湊來的。”

客觀地看，草稿條文確實顯得比較粗糙，但難能可貴的是，它把即將誕生的新中國應實行的最基本的綱領、政策都規劃出來。草稿規定：綱領的基本原則，即新政協各成員共同奮斗的準則，是新民主主義即革命的三民主義；人民為國家的主人，國家的一切權力出自人民大眾，屬于人民大眾。草稿規定：中華人民共和國各級政權的構成，不采用資產階級民主的三權分立制，而采用人民民主的民主集中制；國家各級權力機關和行政機關，是各級人民代表大會及其選出的各級人民政府。草稿還規定：在經濟上，實行“耕者有其田”的土地制度；沒收官僚資本歸國家所有。國有經濟為全部國民經濟的領導成分；發展生產，繁榮經濟，公私兼顧，勞資兩利，應定為全部國民經濟建設的總方針；有計劃有步驟地發展工業，爭取若干年內使中國由農業國地位上升到工業國地位。草稿內容還包括了發展民族的、科學的、大眾的文化教育；各民族一律平等，建立民族自治區等內容。這些規定，體現了中國共產黨長期以來形成的新民主主義立國思想，也大都為后來的各個共同綱領稿本所采納。

應毛澤東的邀請，沈鈞儒等第一批民主人士從香港到達哈爾濱，高崗、李富春代表中共中央與在哈爾濱的民主人士于1948年11月25日達成了《關于召開新的政治協商會議諸問題》的協議。協議第二項第五款規定：新政協應討論和決定兩項重要問題：一為共同綱領問題；一為如何建立中華人民民主共和國臨時中央政府問題。共同綱領由籌備會起草，此前中共中央已經起草一個草案(即李維漢主持起草的《中國人民民主革命綱領草稿》)，籌備會各方面人士在第一稿的基礎上，共同修改，形成了第二稿。第二稿的結構與第一稿有很大區別，它分為人民解放戰爭的歷史任務、建立人民民主共和國的基本綱領、戰時具體綱領三大部分。第二稿的一個重要不同之處是：對成立中華人民民主共和國臨時中央政府的程序作了新的規定。最早中共中央和毛澤東的設想是，先召開新政協，然后召集人民代表大會成立民主聯合政府。民主人士在哈爾濱討論中共中央提出的關于召開新政協諸問題協議草案時，對成立中央政府一項，產生了不同的意見。有人主張：“新政協即等于臨時人民代表會議，即可產生臨時中央政府。”中共中央覺得這個意見很好，馬上表示贊同。根據這個情況，《中國人民民主革命綱領草稿》第二稿在起草中進行了吸收。這一稿明確規定：由新政協直接選舉臨時中央政府。

1948年12月30日，毛澤東在為新華社寫的新年獻詞《將革命進行到底》中明確宣布：1949年將要召集沒有反動分子參加的以完成人民革命任務為目標的政治協商會議，宣告中華人民共和國的成立，并組成共和國的中央政府。在這里，毛澤東十分明確地把“臨時”二字刪除了。

1949年2月27日，周恩來對第二稿作了文字修改，把它同《關于新的政治協商會議諸問題的協議》、《新政治協商會議籌備會組織條例草案》、《參加新政協籌備會各單位民主人士候選名單》、《中華人民民主共和國政府組織大綱草案》一起編印成冊，取名為《新的政治協商會議有關文件》，發給有關方面和人士閱讀討論。

1949年6月16日傍晚，絢麗的晚霞映紅了中南海。吃過晚飯，周恩來信步來到勤政殿。當周恩來走進勤政殿時，新政協籌備會常務委員會的委員們大部分都已來到會場。白天，周恩來在新政協籌備會第一次全體會議上作了關于《新政治協商會議籌備會組織條例(草案)》的解釋報告和草案第八條關于表決問題的說明。在講話時，周恩來明確地提出了籌備會的主要任務，其中之一就是起草共同綱領和起草成立政府方案等事項。他指出：“起草共同綱領是六、七兩月份的一項極為繁重的工作。過去我們起草過一兩次，因為當時戰爭正在猛烈地進行中，因此，重點放在動員全國人民的力量以支援戰爭上。現在，我們的綱領不能不轉向建設方面，不能不轉向和平方面，其中的重點要擺在我們如何共同努力，來建設一個新民主主義的新中國方面。”周恩來同時強調：“這次會議期間，凡是重大的議案不是光在會場提出，而且在提出之前總是事先有協商的，協商這兩個字非常好。”

會議推選了常務委員會主任、副主任、秘書長、副秘書長，同時通過了各單位代表參加政協籌備工作各小組的辦法。周恩來在會上當選為籌備會常務委員會副主任和起草共同綱領小組即第三小組組長，另由北京大學教授許德珩任副組長，宦鄉任秘書。第三小組的人員陣容十分龐大，陳劭先、章伯鈞、章乃器、李達、許廣平、季方、沈志遠、許寶駒、陳此生、黃鼎臣、彭德懷、朱學范、張曄、李燭塵、侯外廬、鄧初民、廖承志、鄧穎超、謝邦定、周建人、楊靜仁、費振東、羅隆基共23人。

6月18日，周恩來召集并主持了小組第一次會議，就起草共同綱領工作的重要性以及過去這項工作的開展情況作了說明，會議具體研究起草共同綱領的有關問題。周恩來首先說：“起草共同綱領的任務很繁重，很緊迫，必須加緊工作。”緊接著，他介紹了中共關于建國的基本思想，并解釋了全國政治協商會議現在的稱號：“我們的政治協商會議，加上一個‘新字，以區別于舊的政治協商會議。一字之差，使基本的政治策略思想也要有所變化。因此，需要有體現新的政治協商共同利益的共同綱領。制定共同綱領不僅將決定聯合

政府的產生，也將為各黨派和各團體的合作奠定基礎。”周恩來還介紹說：“去年哈爾濱的各黨派代表曾委托中共方面擬定了一個草案，中共方面也曾兩度起草。但是，去年工作重心在動員一切力量參加和支援解放戰爭；而現在的重點卻在建設新民主主義中國，以及肅清反動殘余，這是長期的工作。因此，中共方面的第二稿也已不適用，必須根據新的形勢的需要重新起草。”

鑒于共同綱領實際上是共產黨的建國大綱，而且在此之前，中共中央也專門組織人員起草過類似文件，第三小組研究認為，共同綱領的初稿還是由中共中央組織人員起草為妥。會議決定，第三小組成員分為政治法律、財政經濟、國防外交、文化教育、其它五個小組進行專門論證，并分別寫出有關條文，以供起草者參考。會議還確定，參加新政協籌備會的各單位、各代表及第三小組各成員亦可提出自己的書面意見。

籌備新政協期間，周恩來非常繁忙，既要與諸多的民主人士打交道，又要處理黨內諸多事務。然而，如果沒有時間保證，就會干擾和影響共同綱領草案的起草工作。為了保證按時拿出《共同綱領》的草案，周恩來不得不請示毛澤東，暫時放下手頭的許多事務，集中一段時間完成這項工作。于是，那段時間里，人們很難見到周恩來的身影出現在公共場合了。因為周恩來把自己“關”在勤政殿里，在全神貫注、一心一意地親自執筆，撰寫《共同綱領》全文。經過一個星期夜以繼日、廢寢忘食的“鏖戰”，他終于完成了起草工作。為了盡快得到各方面的意見，周恩來不顧疲勞，立即召開會議，研究《綱領》的完善。

時任中共中央統戰部秘書處處長的周子健回憶說：“總理關在勤政殿，大約五六天時間，什么事也不做了，就是集中寫《共同綱領》，所以是總理在那里親自組織的，帶了一個秘書，給他準備材料。起草完以后，然后又討論。”周恩來先后主持召開了七次會議征求各方面的意見，根據大家提出的意見和建議，對《綱領》草案又進行了反復討論和修改。其中包括由先后到達北平的政協代表500余人分組討論兩次，第三組本身討論三次，籌備會常務委員會討論兩次，廣泛吸收各方面的意見，然后再把草案提交籌備會第二次全體會議，最后正式形成為《共同綱領(草案)》。這份草案取名為《新民主主義的共同綱領》。名字標出了“新”字，去掉“革命”二字，意義非常。

在這一過程中，民主人士接受“新民主主義”的理論是經歷了一個過程的。

1948年下半年，中共中央在起草綱領草案的同時，在香港的各民主黨派也就綱領的有關問題展開了討論。圍繞要不要以“新民主主義”作為建國指導原則問題，出現了多種意見。除大多數人贊成“新民主主義”外，還有人主張用“革命的三民主義”、“人民民主主義”，也有人主張用不加“新”字的“民主主義”。為了推動各民主黨派和無黨派民主人士進一步統一思想，更加堅定地站到新民主主義立場上來，并解除他們之中某些人對共產黨和人民革命的某些疑慮，中共中央做了大量工作。

1949年1月22日，中共中央發出《關于對待民主人士的指示》。這個指示明確：我黨對待已經到達解放區的民主人士的方針，應該是以徹底坦白與誠懇的態度，向他們解釋政治的及有關的黨的政策和一切問題，積極地教育與爭取他們。對政策問題，均予以正面解答，不加回避。對政策實行的情況，亦據實相告。這個文件還要求：由我黨各部門的負責同志作有關戰爭、軍事、政策、政權、土改、外交、經濟、文化教育、婦運等方面的報告，以及通過座談會，同我黨負責人談話，進行日常接觸和交談，組織參觀，提供學習材料和資料，、關心生活及健康等方式，做民主人士的工作。毛澤東本人在百忙之中，也抽出時間同許多著名的民主人士進行書信來往或直接交談。他寫的新年獻詞《將革命進行到底》和《關于時局的聲明》，對廣大民主人士提高認識起到了推動作用。

在中共中央和毛澤東的直接關懷下，到達解放區的民主人士55人于1949年1月22日發表《我們對時局的意見》，表示完全贊成中共的革命立場，接受中共的領導。

從1948年中共發布“五一”口號到1949年春，在各種因素的推動下，各民主黨派和無黨派民主人士的絕大多數，在徹底推翻國民黨統治和建立新民主主義中國這兩個基本問題上，與共產黨取得了共識。這就為共同綱領的正式制定，創造了必要的前提。

1949年3月召開的中共七屆二中全會以及同年6月底毛澤東發表的《論人民民主專政》的著名文章，進一步豐富了中國共產黨有關革命和建國的理論，為共同綱領的制定奠定了堅實的理論基礎和政策基礎。

《共同綱領》草案前后改了十幾稿。為了照顧一些民主人士的感情，在這一稿中，周恩來特意在中華人民共和國的后面，加了一個簡稱“中華民國”。討論中，參加過辛亥革命的致公黨創始人司徒美堂發表了這樣的意見，他說，我尊重孫中山先生，但對“中華民國”這四個字絕無好感。理由是中華民國與“民”無涉。他的話贏得了很多人的支持。新中國的名字最終被確定為“中華人民共和國”。

毛澤東對草案稿改動多達二百多處

仲夏的香山，樹木蔥蘢，鳥語花香。

8月2日，周恩來乘吉普車來到毛澤東居住的香山雙清別墅。他見毛澤東正在聚精會神地審看文件，便說：“主席，正忙著呢?”毛澤東連忙招呼說：“恩來來了，請坐。”周恩來沒有坐，一直走到毛澤東的辦公桌旁，從公文包里拿出一份打印的稿子說：“這是共同綱領的草案。我寫了個初稿后，又七次開會，征求了各方面的意見，作了修改，現在請主席審閱。”

毛澤東接過草案翻了翻，說：“我抓緊時間趕快看。”

周恩來又同毛澤東商量了其它幾個問題，然后告辭。

夜晚的香山分外的寂靜。毛澤東在燈光下，聚精會神地審讀著這份共同綱領草案。看完之后，毛澤東對其中的一些段落作了刪改，又重新改寫了幾段文字。

這份《新民主主義的共同綱領》草案初稿，可以說是整個共同綱領起草過程中的第二稿。

這個草案初稿，除簡短的序言外，分一般綱領和具體綱領兩大部分。同1948年11月起草的《中國人民民主主義革命綱領》草案相比較，它刪除了“人民解放戰爭的歷史任務”一部分；在具體條文的規定上，增添了不少新的內容。它在一般綱領中規定：參加政治協商會議的各個單位，要以“奉行新民主主義”作為長期合作的政治基礎，新民主主義是統一戰線的綱領；新民主主義的國家制度，是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的、團結各民主階級及中國境內各民族的人民民主專政的國家制度。在整個新民主主義制度期間，既不是一個階級專政，也不是一黨獨占政府，而應是各民主黨派及人民團體在新民主主義綱領之下的聯合政府。此外，還規定了新民主主義的國防、新民主主義的經濟、新民主主義的文化、新民主主義

的國際關系。在具體綱領部分，它按“解放全中國”、“政治法律”、“財政經濟”、“文化教育”、“國防”、“外交僑務”6個方面，共列45條。這份草案初稿，成為此后不久正式提出的《中國人民政治協商會議共同綱領(草案)》的基礎。

從9月開始，共同綱領的起草工作進入最后階段。綱領的名稱，隨著政協名稱的變動而改為《中國人民政治協商會議共同綱領》。綱領的結構也作了變動，不再分一般綱領和具體綱領，而是在序言之后列七章。

在籌備會后期，毛澤東從香山搬到了中南海，住進了菊香書屋。這里與勤政殿僅隔著一座橋。毛澤東就更多了一些和代表們共同討論的時間。這次修改，是整個共同綱領起草過程中的第三稿。在這個階段，毛澤東直接參加了對稿子的修改工作。這表明綱領進入了最后定奪階段。

毛澤東的修改是極為認真的。從9月3日至13日，毛澤東至少四次對草案稿進行了精心修改，改動總計達二百多處。毛澤東不但修改草案，還親自校對和督促印刷。9月3日，毛澤東寫了一張便條給秘書胡喬木：“喬木：綱領共印30份，全部交我，希望今晚10點左右交來。題應是《共同綱領》。”當晚10點，胡喬木把框架基本定型并第一次正式稱作《中國人民政治協商會議共同綱領》的草案送到毛澤東辦公室，毛澤東立即動筆逐字、逐句、逐段修改，并在豎寫的題目左側親筆加上“一九四九年九月五日，初稿”的批示。9月5日晚，胡喬木將毛澤東修改后的稿本送去付印。沒過多一會兒，毛澤東又派人給胡喬木送去一張便條，上面寫道：“喬木：今晚付印的綱領，請先送清樣給我校對一次，然后付印。”9月6日，毛澤東把校對過的清樣交給有關人員，并指示：“照此改正，印成小冊子1000本。”9月7日晚，周恩來在北京飯店把《共同綱領》草案稿分送給各位新政協代表，組織他們進行分組討論。

此后，毛澤東在改過9月11日草案稿后又批示：“喬木：即刻印100份，于下午六時左右送交勤政殿齊燕銘同志，但不要拆版，俟起草小組修正后，再印。”看得出來，毛澤東對共同綱領極為關注，一些關鍵性內容他都親自作了修改，有些內容甚至是反復修改。他要在建國之初，就拿出一部好的大綱來，成為團結各黨派、各團體、各階層共同建設新中國的基本依據。

籌備會最核心的問題是要確定新中國的國體和政體。對此，毛澤東曾經說過，我看我們不必搞資產階級議會制和三權鼎立那一套。對這一點，各界民主人士都表示了贊同。聽了大家的發言，毛澤東很高興。《共同綱領》規定：“中華人民共和國為新民主主義即人民民主主義的國家，實行工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的、團結各民主階級和國內各民族的人民民主專政”。“人民行使國家政權的機關為各級人民代表大會和各級人民政府”。在人民代表大會制度建立之前，由政治協商會議代行其職權。《共同綱領》在新中國建設初期，起過臨時憲法的作用。劉少奇評價說，它是總結中國人民100多年來革命斗爭經驗而制訂出來的一部人民革命建國綱領。

值得一提的是，在籌建新中國而制定《共同綱領》的時候，在民族政策方面有一個突出問題擺在了毛澤東面前：中國是一個多民族國家，中華人民共和國是實行“民族自決”還是“民族自治”?列寧和孫中山都曾提出過“民族自決”的口號，中國共產黨在國民黨反動統治時期也贊同過這個口號。但是，當形勢已經發生根本變化時，是繼續舊政策還是采取適應新形勢的新政策?在起草《共同綱領》的時候，毛澤東提出：要考慮到底是搞聯邦制，還是搞統一共和國，實行少數民族地區自治。1949年9月7日，周恩來在《關于人民政協的幾個問題》的報告中，將中共中央關于實行民族區域自治制度的構想，向政協代表征詢意見。他說：“關于國家制度方面，還有一個問題就是我們的國家是不是多民族聯邦制。現在可以把起草時的想法提出來，請大家考慮。”“任何民族都是有自決權的，這是毫無疑問的事。但是今天帝國主義者又想分裂我們的西藏、臺灣甚至新疆。在這種情況下，我們希望各民族不要聽帝國主義者的挑撥。為了這一點，我們國家的名稱，叫‘中華人民共和國，而不叫‘聯邦。”我們雖然不是聯邦，但卻主張民族區域自治，行使民族自治的權力。就這樣，9月29日通過的《共同綱領》明確規定：“各少數民族聚居的地區，應實行民族的區域自治，按照民族聚居的人口多少和區域大小，分別建立各種民族自治機關。”

在開國的日子里，毛澤東夜以繼日甚至通宵達旦地工作。他要親自修改共同綱領、國旗、國歌、國號、新政協人員的組成等文件，十分辛苦。嚴謹與傾情的努力，終于結出了豐碩的成果。1949年9月17日下午，新政協籌備會第二次會議在中南海勤政殿舉行。周恩來主持會議，并代表籌備會常委會在大會上作了關于會議籌備工作的報告，同時宣布會議籌備工作已經勝利完成，正式大會即將召開。會議審議并通過了經各方反復討論和毛澤東多次修改的《中國人民政治協商會議共同綱領草案》。

9月22日，周恩來在中國人民政治協商會議第一屆全體會議上，就綱領草案經過向大會作了報告，著重介紹了共同綱領草案的一些主要特點。他說：“新民主主義的總綱問題。在討論中，曾有一種意見，以為我們既然承認新民主主義是一個過渡性質的階段，一定要向更高級的社會主義和共產主義階段發展，因此總綱中就應該明確地把這個前途規定出來。籌備會討論中，大家認為這個前途是肯定的，毫無疑問的，但應該經過解釋、宣傳特別是實踐來證明給全國人民看。只有全國人民在自己的實踐中認識到這是唯一的最好的前途，才會真正承認它，并愿意全心全意為它而奮斗。所以現在暫時不寫出來，不是否定它，而是更加鄭重地看待它。而且這個綱領中經濟部分里面，已經規定要在實際上保證向這個前途走去。”

“總綱中關于人民對國家權利與義務有很明顯的規定。有一個定義須要說明，就是‘人民與‘國民是有分別的，‘人民是指工人階級、農民階級、小資產階級、民族資產階級，以及從反動階級覺悟過來的某些愛國民主分子。而對官僚資產階級在其財產被沒收和地主階級在其土地被分配以后，消極的是要嚴厲鎮壓他們中間的反動活動，積極的是更、多地要強迫他們勞動，使他們改造成為新人。在改變以前，他們不屬于人民范圍，但仍然是中國的一個國民，暫時不給他們享受人民的權利，卻需要使他們遵守國民的義務。這就是人民民主專政。這是對我們中華人民共和國的團結和生產有利的。”

“新民主主義的政權制度是民主集中制的人民代表大會的制度，它完全不同于舊民主的議會制度，而是屬于以社會主義蘇聯為代表的代表大會制度的范疇之內的。但是也不完全同于蘇聯制度，蘇聯已經消滅了階級，而我們則是各革命階級的聯盟。”

“新民主主義的經濟政策其基本精神是照顧四面八方，就是實行公私兼顧、勞資兩利、城鄉互助、內外交流的政策，以達到發展生產繁榮經濟的目的。新民主主義五種經濟的構成中，國營經濟是領導的成分。在逐步地實現計劃經濟的要求下，使全社會都能各得其所，以收分工合作之效，這是一個艱巨而必須實現的任務。”

在這次會議上，還成立了包括共同綱領草案整理委員會在內的6個分組委員會，以最后完成各項文件的起草工作。共同綱領草案整理委員會由出席政協的45個單位和特邀代表中派人組成。45個單位中，只有民盟派出兩人，為章伯鈞、羅隆基，其他均為一人。中共方面為周恩來。

9月28日，政協各單位及綱領草案整理委員會分別舉行會議，對綱領草案作最后一次討論。至此，整理委員會又收到代表意見21件。經討論，除對9月20日印稿中的不正規字體加以規范和增添一處標點外，全體一致通過保持原文送交大會主席團。9月29日，政協全體會議一致通過《中國人民政治協商會議共同綱領》。10月1日，剛剛當選為中華人民共和國中央人民政府主席的毛澤東發布公告，鄭重宣布中央人民政府“接受中國人民政治協商會議共同綱領為本政府的施政方針”。

《共同綱領》分序言和總綱、政權機構、軍事制度、經濟政策、文化教育政策、民族政策、外交政策七章，總計60條，7000多字。這是中國歷史上第一個人民的建國大綱。這個大綱是此后這類文件中最精煉的。這個大綱；是全國人民意志和利益的集中表現，是革命斗爭經驗的總結，也是中華人民共和國在相當長的時期內的施政準則和建設藍圖。這個大綱凝結了以毛澤東為代表的中國共產黨人、民主黨派和無黨派民主人士的心血，得到了各方面人士和海外華僑的一致擁護。