循司法規律 謀科學發展

劉佑生

盛夏,中原大地酷熱似火。然而,地處西南的七彩云南卻大不一樣。當近百名高級檢察官到達昆明的時候,迎面而來的是夏風徐徐,細雨輕輕和搖曳的五顏六色的鮮花。在這種氛圍里,第五屆國家高級檢察官論壇在官渡賓館開幕,其交鋒成果通過正義網直播猶如春城夏日的和風細雨輕輕灑向四面八方,沁入網民的心田。據正義網自動統計,從7月30日到31日,有數以百萬的網民瀏覽了本次論壇——“科學發展與法律監督”。我在與學院的副院長陳德毅同志聊天時,他告訴我,他的一個朋友叫馬立新,在天津做國際貿易,用電腦專門保存了歷次國家高級檢察官論壇的觀點。我認為,本次論壇之所以產生如此熱烈的反響,其特點有四:

特色之一 龍宗智教授侃侃而談:遵循檢察規律,著眼科學發展,現在高檢院提出對外加強法律監督,對內搞好自身監督,這樣好。中國檢察官更應強調奉行客觀性義務,注意能動主義與克服主義相結合,不越職權,不脫離法定手段

我熟悉龍宗智教授,始于讀他的《上帝的審判》一書。他曾當過成都軍區軍事檢察院檢察長、西南政法大學校長。他十多年前提出的“相對合理”學術理念,我至今記憶猶新.為了潛心研究學問,他辭去校長職務,專職教授,在官本位盛行的國度真是難能可貴。

今年7月中旬,龍教授在吉林長春為全國省級檢察長講授了《中國特色檢察制度》,我和石少俠院長聽后都感耳目一新,故本次論壇又請他作專場演講,我尤其注意了他說的以下三個觀點:

第一,檢察機關在機構定位上,是雙重法律定位,即檢察機關既是國家法律監督機關,也是司法機關。這種雙重法律定位在當今世界是極少的。我覺得這種理論定位是站得住腳的。檢察機關是國家的法律監督機關,此是我國憲法規定的,學術界對此無爭議。但是對于檢察機關是司法機關的定位,國內法學界有不同意見。有的認為檢察機關是行政機關,有的認為是準行政機關或者準司法機關。我覺得這些說法都有失偏頗。我認為,我國檢察機關定位為司法機關是比較準確的。其理由是:一是從法律文化的淵源來看,我國檢察機關傳承了大陸法系檢察機關的合理內核。大陸法系的法檢兩家是兩塊牌子,一個衙門,分別行使國家的審判權、檢察權,兩者構成了國家的司法權。定位為司法機關是毫無疑問的。二是我國法律中對于檢察機關是司法機關有一定的確認和表述。三是檢察機關行使職權的性質,特別是訴訟監督權、審查批準逮捕權等具有司法屬性;四是用司法機關定位檢察機關的科學意義,還在于運用司法規律來建設檢察機關,減少行政色彩。長期以來,我國檢察機關偏重行政色彩建設。一些媒體在宣傳報道時,渲染反貪局長、反瀆局長如何秉公執法,諸不知檢察院在內部設置的這類行政職務是只能處理檢察機關內部的行政事務,從法律上講并不是為辦案而設置的。只有檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、檢察官才能依法辦案。反貪局長、反瀆局長即使辦案也是因其檢察官的身份,而不是因其職務身份。因此,應以科學發展的視野來規范檢察機關的司法屬性,保障檢察官依法獨立辦案的法律地位,在全社會樹立檢察官的公信力。

第二,要在人大制度中尋找法律監督權的新的支撐點。龍教授舉例說,北京市人大常委會今年作出加強法律監督的決定,強調人大不搞個案監督。對于司法不公的問題,要通過對檢察工作的監督解決司法領域個案不公的問題。我覺得龍教授提出的要在人大制度中尋找中國檢察機關履行法律監督職責新的支撐點是很到位的。一個教授以他特有的敏銳法眼捕捉到了檢察工作新的亮點,而我們的許多檢察機關的領導都還沒有意識到這一點

我國法律規定,最高人民檢察院和地方各級人民檢察院對產生它的本級人民代表大會及其常委會負責并報告工作。由此可見,人民代表大會及其常委會對檢察工作具有監督權。對檢察機關所辦案件或司法不公個案提出詢問和質詢等,是人大監督檢察工作的重要組成部分,也是我國人大制度和檢察制度的一大特色。因此,我們要把兩種監督結合起來。就是說,人大通過監督檢察院的工作,使檢察機關的法律監督得到升華。檢察機關通過法律監督活動,查辦司法不公個案使人大的監督通過檢察機關的法律監督得以實現,這就為檢察工作找到了新的支撐點。這樣發展下去,既能豐富、完善我國的人大制度,也能為檢察機關履行法律監督職責開拓新境界。

第三,遵循檢察規律,著眼科學發展。現在高檢院的指導思想是在外部加強法律監督,在內部是抓好自身監督。兩種監督相輔相成。內部的監督抓好了,才能加強對外部的監督。由此,龍教授提出,中國檢察官更應強調履行客觀性義務,要注意能動主義與克制主義相結合,不超越職權范圍,不脫離法定手段。聽了龍教授的這些論述,我頓感精神振奮。前一陣子,有的同志提出,我們是法律監督機關,要光大列寧的法律監督思想,對機關團體和單位實施一般監督。我覺得這是不妥的。檢察官最重要的使命就是依法辦案。只有法律規定了的你才能去做,不能脫離法律的規定去做事。這就是龍教授強調的注意把能動主義和克制主義結合起來。

寫到這,我想起我的臺灣朋友林鈺雄教授的話,檢察官之職責不單單在于刑事被告之追訴,并且也在于國家權力之雙重控制,作為法律之守護人,檢察官既要保護被告免于法官之擅斷,亦要保護其免予警察之咨意。換言之,檢察制度自創設以來,自始具有處于警察、法官兩種國家權力的中介性質。此一命題,同時暗寓檢察官在國家權力上定位問題之解決方向。這一論述多么深邃,令人久久回味。

特色之二 何家弘教授娓娓道來:世界各國和地區對政府官員實施的職業犯罪的偵查,大體上有三種模式:第一種是警察模式,第二種模式是檢察職能模式,第三種是獨立機構模式

我認識何家弘教授,是因為讀了他的法制推理小說。何教授與我是同時代人,學貫中西,說得一口流利英語,在法學界屈指可數。他還擅長用散文筆法描述深奧的法理及證據學。在本次論壇的第二階段,何教授用講故事的方法,深入淺出地道出了他對構建中國特色職務犯罪偵查體制的建言。

考察世界各國,確實很難找到像中國這樣明確由檢察機關來承擔全部的職務犯罪偵查職能的體制。我們研究職務犯罪偵查的時候就面臨一個語言障礙,在英文中找不到與職務犯罪相對應的詞組。倒是從犯罪學的角度,我注意到有一個概念大體是相近的,翻譯過來是“職業犯罪”。這個界定是利用職務之便實施的犯罪,都屬于職業犯罪。但是犯罪主體并不局限于政府官員,它的范圍比較寬泛,包括私人公司里面的監守自盜、貪污都屬于職業犯罪,甚至包括一些醫生利用給病人看病的時候進行一些性騷擾、性侵犯,這些都屬于職業犯罪。就是說,英文中的職業犯罪中包含了官員的職業犯罪,這個和我們講的職務犯罪有一點相近。世界各國和地區對政府官員實施的職業犯罪的偵查,大體上有三種模式:

一種是警察模式,由警察負責偵查。像歐洲的一些國家,英國官員的貪污、腐敗的案件警察可以進行偵查。

第二種模式就是檢察職能模式,中國是最典型的。其他一些國家雖然和我們的體制不完全一樣,但是有一些類似之處,比如美國的聯邦檢察制度。有人說美國的檢察機關是純粹的公訴機關,這種說法是不準確的。美國聯邦的檢察機關有自己形成的歷史淵源,我們知道聯邦檢察長就是司法部長,現在官方把它翻譯為司法部長,其本意是聯邦檢察長。美國的官員腐敗案件主要是由聯邦調查局負責查辦的。前不久媒體上有報道,聯邦調查局抓了新澤西州的多名市長,各州的社會文化傳統不一樣,有的州官員腐敗嚴重一點,有的州好一些,新澤西州的官員腐敗問題比較嚴重,這些案件是由聯邦調查局的偵查人員和聯邦在當地的檢察署的檢察官聯合查辦。

第三種就是獨立機構模式。有一些國家、地區設立了一些獨立的職務犯罪偵查機構,比如新加坡的反腐敗局或香港的廉政公署等都是獨立的。不同國家的設置其實是由它自己的國情決定的。我覺得這里面是不是有這樣的一套規定,就是在這個國家和地區官員腐敗問題不太嚴重的話,他的這種職務犯罪偵查的職能的獨立化和專業化程度也就比較低,換句話說反腐敗的需求不是那么強烈。所以,很多歐洲國家的法治比較健全,沒有必要成立專門的偵查部門。

我從美國聯邦檢察體制里看到這樣一種景象,就是機構不對稱的美。美國有94個聯邦司法管轄區,每一個聯邦有一個檢察署。有的時候也可以翻譯成聯邦檢察官辦事處,這是一個純粹的公訴職能的檢察機關。但是,我剛才提到了在聯邦檢察系統里面,因為聯邦檢察長領導的司法部是一種美國特色的體制,聯邦檢察長麾下的聯邦調查局是重要的職務犯罪偵查機構。其實美國的聯邦檢察體制也不是一個單純的公訴機關的設置,在一定程度上也承擔了職務犯罪偵查的職能。它們的機構上下是不對稱的,我稱之為不對稱的美。我們現在檢察機關設置都是對稱的,我不知道這里是不是有我們傳統的審美觀點的影響,還是一種有實質利益的關系在里面。好像上級檢察院有什么機構,下級檢察院也應該有什么機構,但是這里我覺得應該注意檢察機關擔任眾多的職能,總體上可以講是法律監督職能,其中最主要的是兩項職能,一個是公訴職能,一個是偵查職能。

公訴職能的設置和偵查職能的設置有不同的要求,或者說遵循不同的規律,公訴機關體現的是一種司法權,所以它的設置應該更多強調中立性、獨立性,而且必須是和法院的設計相對應的。中國的檢察制度的設置是不是也可以打破傳統的上下對稱美這樣一種習慣,應根據各種職能自身的規律來設置,具體來講就涉及到我們職務犯罪偵查體制的改革。

去年,我在高檢院瀆檢部門掛職,所以在職務犯罪偵查這方面體會深刻一點。據我所知,有一些地方基層的瀆檢部門一年也辦不了一兩起案件,另外就是我們偵查人員的能力不高,缺乏專業化的偵查技能。這是我們現在存在的問題,那么怎么對它進行改造解決這些問題呢?我覺得有沒有可能向前邁一步,就是把檢察機關職務犯罪偵查的力量進行徹底整合,在研究法律監督職能的時候,是不是更超脫一點。從維護國家法治建設的角度來思考這個問題,而不是從部門的利益來思考。我講這話有很多人會反對,會不贊成,因為涉及到職位的問題。

何教授推論,如果腐敗問題比較嚴重的國家或地區,或許就會在一定歷史時期催生出獨立性很強、專業化程度很高的職務犯罪偵查機構,這個也是今天中國特色所需要的。當然,我們提高職務犯罪偵查的專業化也需要提高職務犯罪偵查人員的能力,如果基層檢察院的偵查部門就那麼幾個人,還分成兩個部門,你能做到專業化嗎?職務犯罪偵查是一項專業化的工作,有一些專門的技能,往往不是書本上可以學到的。比如詢問的技能,調查取證,甚至還要采取一些秘密偵查的方法。比如說現在社會很多公眾關注法院在民事案件執行中存在的問題,執行不公。這些背后是不是都隱含著瀆職犯罪,或者是受賄犯罪呢?有沒有濫用職權的問題,有沒有貪贓枉法的問題,對這些你要進行偵查,可能不是我們常規的舉報,找嫌疑人來談就能解決的問題,需要采取一些特殊的偵查方法,用一定時間的經營才能夠獲取充分的證據。

我琢磨何教授拐彎抹角的觀點,可能有些話他不能說得太露,太直白。他的中心意思是,職務犯罪偵查是一項技術含量很高的專門工作,需要高素質、懂專業的檢察官才能勝任,此其一。其二,檢察院不能將職務犯罪偵查分成兩個部門,要整合力量,把反貪和反瀆合二為一,優化偵查力量,強化偵查技術。我覺得此種思路從長計議是符合職務犯罪偵查專業化建設需要的。

何教授以一個證據法學者的眼光來審視今日職務犯罪偵查體制,建言職務犯罪偵查應該有更合理的體制作保障,偵查人員和辦案的對象有一定的距離是比較合適的。他坦言,我的見解沒有經過修辭,肯定有一些是不恰當的,甚至是不正確的,但是是我想說出來的。因為前幾天我聽到一個外國人講了這樣一句話,對我很有啟發。他說他每天早上都會對自己說今天將是我生命的最后一天,每天都這樣對自己說,會對生活的態度產生一種影響。生活中一切都有可能,比如說我今天四點鐘就要坐飛機回北京,雖然飛機出事的概率非常低,但是也有可能,假如我今天趕上了,今天就真的是我生命的最后一天了。就是在這種意識下,我覺得我想把這些話說出來,它是我心里的話。

面對何教授的滿腔赤子真誠,我無言評論。

特色之三 宋英輝教授微微一笑,道出他的真知灼見:第一要依法配置。檢察機關要按照憲法、訴訟法和組織法有關法律規定配置權力。第二要科學配置。就是要按照檢察工作的規律,按照司法的規律,按照訴訟的規律來做。第三要以公正、高效、權威為司法目標

宋教授為人謙遜,好學多問,擅長法律實證,我與之熟悉是因為他曾掛職最高人民檢察院法律政策研究室副主任。在論壇的第三階段,宋教授講述的六個問題都是關于檢察職權和檢察職能的具體配置問題。引起我極大的興趣。

第一,需要立法明確的。目前法律還沒有明文規定的需要法律去明確。比如技術偵查權,法律就沒有明文授權檢察機關。再如附條件不起訴,目前還不是法律規定的一個權力。

第二,需要立法完善的。如對拘留的監督,對強制性偵查的監督,對扣押、凍結的監督,死刑復核程序的監督,這些從理論上來講是沒有問題,但是缺少的是具體的程序、具體的手段和途徑。這就需要立法進一步的完善。

宋教授認為,將來裁量不起訴權是要擴大的。目前,德國、日本這些國家基本上保持在50%、60%,甚至更高。這些國家裁量不起訴主要是治安類的案件,有的是對法律的理解有出入,或者是對法律的誤讀,認識不到位。量刑建議權是公訴權的一部分,過去我們沒有充分行使這個權力,有的是對法律條文理解有誤,有的辦案機關認為刑法條文里只要有情節嚴重就都不適用裁量不起訴,這是一個誤解。在構成犯罪之后,還有情節輕重的問題,刑訴法規定的犯罪情節行為只是構成犯罪行為之后的行為,比如情節不嚴重,根本不構成犯罪。所以說,情節嚴重并不妨礙裁量不起訴的事宜。

第三,有一些權力配置不合理、不科學。比如捕訴合一,就是批捕和起訴合一。案件的捕訴合一有利有弊,好處是可以提高效率,壞處是沒有制約。我覺得,宋教授的見解應引起我們的重視。如果整個檢察系統逮捕和起訴職能合在一起,由同一個部門執行,沒有制約這是很危險的。如果有一天這樣做了,我想,批準逮捕或者是決定逮捕的權力就有可能從檢察權分離出去。這是一個必須引起檢察機關高度關注的問題。目前,檢察機關搞司法改革,正在試行對職務犯罪案件的嫌疑人的決定逮捕權上提一級,即下級檢察院偵查的案件,由上級檢察院批準逮捕。這樣做,符合權力制約規則,也遵循了司法規律。

第四,公訴權同訴訟監督權的合一問題。目前有不同的主張:有的主張公訴人就是公訴,不要搞訴訟監督,訴訟監督單獨成立一個部門。這個部門對訴訟監督的職能要廣泛,除了刑事還包括行政和民事的監督。宋教授認為,公訴權和訴訟監督權由一個部門來行使為好。我覺得有道理。如果脫離公訴權單獨成立一個訴訟監督部門的話就發現不了案件線索,只有通過公訴活動,發現訴訟中的問題,才能為訴訟監督創造必要的條件。因此,公訴權同訴訟監督權是相輔相成的,必須由一個部門來完成。

第五,民行檢察的初查權。宋教授輕輕地說,昨天龍教授也提到了這個問題,給民行檢察部門初查權,這個是有問題的,至少學術界是普遍反對。我覺得,宋教授、龍教授都提到了在檢察機關內部不能賦予民事行政檢察部門初查權,即不能用刑事偵查手段解決民事行政訴訟中的監督問題,還是要遵循民事行政訴訟規律,科學配置監督權能。從這個視野去理解兩位教授的觀點,我覺得他們的見解值得思索或者直接了當的說是正確的.

第六,檢察權配置的改革,應該注重實證先行。據宋教授介紹,最近他一直在做實證研究,實證結果發現了很多問題,也解決了許多難題。特別是有一些理論上預設的內容雖然能成立,但經過實證研究發現根本行不通。有一些原來認為是不大合理的,但是研究之后覺得也有一些合理的因素。這就是實證研究的好處。此是宋教授的肺腑之言啊!我認為,法律實證方法是我們解決法律問題切實有效的方法。對于一些我們爭論很大的檢察問題,也應該運用實證的方法去研究解決,而不是一味地進行理論爭論。檢察機關也可以嘗試建立檢察實證學。

特色之四 大同市礦區檢察院的女檢察長張麗珍,曾在基層人大長期從事立法調研工作,當了三年檢察長,她從六個方面暢談如何建立科學合理的檢察業務考評機制

完善檢察業務考核機制,增強考核機制的科學性、完整性和統一性。此是最高人民檢察院檢察長曹建明在半月前召開的全國檢察長會議上提出的命題。

當前實行的條線考評機制重辦案工作考評,輕綜合工作考評;重內部考評,輕外部考評;重辦案職能考評,輕法律監督職能考評;重行政管理,輕司法管理。如何革除舊弊,準確把握司法規律,建立科學合理的檢察業務考評機制?是與會檢察官關注的話題。張麗珍檢察長的論述引起我們的注意。

第一,考評的目的要明確。在現代管理中,考評的目的是領導者能對管理過程進行控制,及時全面準確了解工作全局,把握工作整體發展態勢,進行動態激勵,更好的調動工作積極性。我覺得,考評是手段,是管理方法,通過科學管理確保業務工作各項流程和運行的合法有序,有效監督辦案行為,有效監督辦案質量,通過對辦案人員、各部門及檢察機關整體業務情況進行考評,得出科學的評價結論。因此,要堅決摒棄單純考核觀,把業務考核納入檢察工作的日常管理,確保通過考評調動檢察人員的內在積極性。

第二,健全考評機構,設立長期的考評機構勢在必行。可考慮在檢委會下設長期和固定的考評機構,負責案件質量和業務考核工作。考評機構成員由檢察長、副檢察長、政工部門負責人、主要業務部門負責人和資深檢察官等組成。檢察長擔任考評機構領導,統一業務考評標準和程序,帶動各業務部門之間的互動,避免條塊化考核帶來的弊端。如對基層檢察院進行業務考評時,基層院對考評有什么意見,考評中發現的問題如何解決,以及考評結果如何向基層檢察院反饋,由相對獨立的機構進行管理更為合適。

第三,考核內容必須符合司法規律,從檢察工作實際出發,合理設置考評指標。一是允許撤案率在一定幅度內變化。二是取消對捕后不訴撤案的嚴格限定。如上級院在考評中規定撤案率不能高于0.2,不訴率不能高于0.5,這個范圍太狹窄,因為與偵查機關所辦案件的質量高低有直接的關系,捕后可能因證據發生變化,使得案件不符合起訴的條件。在確定審查批捕和決定逮捕權和起訴權的考核指標時,要肯定不批準逮捕和不起訴檢察權能的正確運用,應依照法律和刑事政策綜合判斷檢察機關作出決定的合法性和合理性。三是科學界定錯案標準,不能將法院判處無罪的案件都確定為錯案,應當根據對案件的證據采納、事實認定、法律依據、辦案程序是否正確等具體考察案件的辦案質量。四是實行分類考評。對基層檢察院的考評要根據地區之間的經濟、社會發展和檢察工作發展的差異,進行科學合理的分配,然后按照突出先進,爭先創優意識,基本處于同一水平線上的檢察院之間進行競爭。

第四,考核運行要規范。考評機制成效的關鍵在于日常運行和落實是否規范,對基層院的考評建議由省級院制訂考核辦法,嚴把程序關,定期考評,季度、年終、年末組織考評。一是單向考核,對重點工作、階段性工作或者是臨時工作進行專項考核,并將考評結果記錄年終考評成績。二是探索建立網上績效考評信息平臺,在三級檢察網上設立考評系統,由省、市、縣三級檢察院通過考核軟件進行操作。嚴格填報制度,加強監督管理,規范績效數據的積累,實現對考核全過程的動態管理,從而提高考核的透明度、公平性。三是實行案件抽查制度,通過法律文書對照后對案件進行事后的追蹤調查,審查案件質量。

第五,考核機制要銜接。必須從整體和系統的高度出發,重視和其他有關制度的協調配合,確保與檢察機關的其他管理制度,如檢務督察、專項檢察、獎懲機制等制度的銜接,充分實現管理手段間的互補和支持,形成完整、完善、系統的管理體系,從而有效解決單純追求目標量化考評結果產生的工作僵化或者機械化的問題。

第六,考評結果要強化。考評結果重反饋,完善工作制度和優化辦案流程,不斷加強和提高業務能力建設。考評結果獎懲掛鉤,除了經濟上給予兌現外,政策上的鼓勵也應該加大力度,最大限度的發揮業務考評機制的激勵作。

我認為,在重構檢察機關業務考評體系及其運行機制時,準確把握司法規律,把業務管理與科學決策、宏觀管理與微觀管理、監督制約與行政激勵有機結合起來,科學構建考評體系,科學設定考評內容和考評標準,此是檢察機關面臨的重要課題。張麗珍,一個基層院的女檢察長從理論和實際的層面提出了新的理念,是值得稱道的。