構建刑罰監外執行新機制初探

肖順祿 王芳玲

刑罰監外執行是在監管場所以外執行刑罰的一種制度,是行刑社會化、技術化、效益化和人性化的綜合體現。隨著寬嚴相濟政策在司法實踐中的不斷適用,監外執行罪犯的數量在不斷的增加,安寧轄區的監外執行罪犯數量由2005年末的74名增加至2009年3月末的103名,增加了39.2%。隨著數量的增加,監外罪犯失控、脫管、漏管,甚至再犯罪等現象也不斷地增加,已成為危害社會治安的重大隱患,必須引起司法界的高度重視。本文圍繞當前安寧轄區監外執行的現狀,提出相應的治理措施,力求形成“公、檢、法、司各負其責,積極配合,轄區互動,全國聯動”的監管機制。

一、刑罰監外執行的主要現狀

(一)交付不及時,監管脫節。在考察中發現,監外罪犯的脫管、失控,大都是由交付執行機關的配合銜接不到位造成的。現實中有的法院未按法律規定程序將判決、裁定和執行文書送達執行地的公安機關和檢察機關;有的只送達執行機關,不送達檢察機關;有的只送達執行地的檢察機關,不送達執行機關;有的甚至將執行文書交由罪犯人代為送達;異地判決的,因郵寄送達過程的干擾影響,造成轄區監外罪犯漏管、脫管尤為嚴重。如2008年10月至2009年3月,安寧區院收到異地郵寄送達監外執行罪犯8件9人,經核查100%漏管。其中甘肅某法院郵寄交付執行的張某盜竊案,2007年6月16日張伙同他人盜竊作案,2008年3月19日提起公訴,2008年3月31日適用簡易程序判處張有期徒刑一年緩刑一年,而審判機關交付我院執行的時間為2009年1月20日,距刑滿之日只剩60天,經查證張某現在新疆,監管脫節又失控。

又如商洛某法院郵寄交付執行的朱某盜竊案,犯罪人至今未到過本轄區安寧堡馬家灘村133號住所地,接受監管就無從談起。駱某因走私珍貴動物制品罪被深圳某法院判處有期徒刑2年緩刑3年,以“戶籍所在安寧區邱家灣39號”為由,郵寄交付執行監管。經核查安寧轄區無此人,蘭州市人口信息中也查不到此人的信息,那么,判決書中據以認定犯罪人身份的“戶籍證明”是如何查證的?令人質疑。

(二)裁決太隨意,監管不力。實踐中,審判機關在作出緩刑、監外執行判決、裁定時,違反罪刑相適應原則,對不符合條件的罪犯判處管制、緩刑、剝奪政治權利;對在押罪犯不按規定、不看表現、盲目進行加分獎勵;在呈報和決定減刑、假釋、暫予監外執行時違反法定條件和程序,放寬條件監外執行等現象時有發生,尤其在傷害型、財產型和職務型犯罪中尤為突出。使一些本應在監內服刑的罪犯變為監外執行罪犯,而這些人大多沒有徹底轉化,將成為再犯罪的高危人群,具有很強的社會危害性。如胡某伙同他人持磚塊、酒瓶等兇器將受害人程某暴力致傷致殘,偵查中胡某逃逸,經多年追逃才被抓獲歸案,2007年3月提起公訴后,法院無視被害人因傷情嚴重引發癲癇、生活無法自理、被害人家屬糾纏上訪、同案從犯李某被判處實刑等危害情節,以故意傷害罪對主犯胡某判處緩刑并當庭釋放,胡某接到判決后一走了之,下落不明。而2009年5月19日,胡某在北京重新犯罪又被捕入獄。假如審判機關能嚴格按照《刑法》第234條2款,判處胡某3年以上有期徒刑的話,胡某的再次犯罪將完全可以避免。

再如隆某因販賣毒品罪被判處有期徒刑,在監獄服刑改造期間,審判機關“以表現良好”等理由裁定假釋,但自假釋后隆某遂去向不明。

(三)制度不規范,監管務虛。對于犯罪,監管是震懾犯罪的過程,是教育犯罪的過程,是宣傳法制的過程,是敦促犯罪分子認罪服法、警示社會、達到預防犯罪目的的過程,忽視監管或監管不徹底,都是對犯罪打擊不力的表現。在集中檢查中,我們發現,監外執行監管工作存在務虛現象,突出的表現就是“見檔不見人”。有些被監管人長期在外務工,本人既未親自匯報,也未親自請假,但考查檔案中書面思想匯報材料、請假條等相關手續材料,“委托”有關人員“代為提交”、“郵寄提交”甚至“代為復制”等等,來應對監管考察活動,導致監管考察工作流于形式,監管效果子虛烏有,根本不能保障刑罰的有效執行。如王某盜竊案,人在青海打工,一份請假條復印n邊,后將日期涂改裝入檔案;陶某因搶劫罪被判處有期徒刑,附加刑“剝奪政治權利3年”,監管期間,思想回報材料一份不缺,但2008年9月陶某在上海因涉嫌搶劫、敲詐勒索等犯罪被刑事拘留;孫某因挪用公款罪被判處緩刑,后一直在廣州打工,未曾到過監管執行機關,但監管檔案中匯報材料通過“代為提交、郵寄提交”手段,一份不少,一次不落。

(四)遷移不登記,監管失序。當前,全國各地發展經濟,開發土地是重要途徑。安寧轄區也不例外,屬于國家級開發區,征地拆遷比較頻繁,居民遷移安置又是零散解決。這無疑增大了對新接管監外執行罪犯的建檔、登記、監管的難度。如果被監管罪犯不主動到其所在的派出所、單位、社區等監管機關報到,自覺接受監管,必將導致監管執行的失序。如饒某因交通肇事罪于2008年9月18日被判處有期徒刑2年緩刑2年,其居住地因征地拆遷,整個村子被遷移,多戶居民遷往何處,當地派出所未作變更登記,饒某取向無法查清,監管無從落實。

(五)犯罪人流動,監管失控。監外執行是一個動態的監管過程,被監管對象的流動性極大。從判決地往執行地、從監獄看守所往執行地、從執行地往外地的流動。特別是打工者、經營者無固定居所,“被監管人”、“戶籍所在地”、“監管執行地”分離的現象猶為普遍,有些監外罪犯有時十天、半月就更工作單位,甚至搬家走人,這種狀況給監外罪犯執行管理帶來極大的不便。如朱某、李某被判處刑緩后,交付執行期間,不知去向,經多次查找仍無下落,形成嚴重脫管失控。對此,檢察機關除了提出檢察建議之外,沒有于法可依的、更為有力的監督措施。

(六)立法不完善,監管空檔。《刑訴法》賦予檢察機關刑事執行監督的條文只有212、215、221、222、224共5條,而且過于簡單、原則化,實踐中難以操作。尤其是對刑罰變更執行監督,檢察監督是基于決定機關已經確定的“事實結果”,這對監督權具有既定的對抗優勢,使監督權在矯枉糾錯功能上表現出一種先天不足,且弊端叢生。如對罪犯的減刑、假釋等均由中級法院審理裁定,是否符合法律規定,應由中級法院的同級檢察機關進行監督,但實踐中往往由基層檢察機關實行監督,而基層檢察機關對裁定是否正確、恰當卻無法知情,造成知情的無權監督,監督的無從知情。

實踐中,還有監督無法可依的盲區。如劉某、紀某等人犯強奸、搶劫罪被判處無期徒刑,附加剝奪政治權利終身,后被減為有期徒刑,主刑期滿被釋放后,劉、紀等人既不去執行機關報到,又不回家居住,至今去向不明,對“剝奪政治權利3年”的附加刑罰,執行機關應如何執行,檢察機關應如何監督,無法可依,無法操作。

再如檢察機關作出相對不起訴決定的前提是行為人“構成犯罪”,相對不起訴決定一經作出,訴訟程序即告結束,其處理決定具有絕對的、穩定的實際效力;且刑訴法將相對不起訴與絕對不起訴分別規定在不同的款項,并規定了申訴程序,足以反映出相對不起訴與無罪處理不能等同,相對不起訴存在“有罪”的現實性后果。既然是有罪處理,相對不起訴人員當應然接受監管教育,但由于立法的空白,此相對不起訴制度實施以來,這類人員始終處于漏管狀態。

二、刑罰監外執行的治理措施

為維護社會和諧穩定,維護司法公正和法律的權威,保障刑事訴訟的順利執行和刑事判決、裁定的嚴格執行,針對以上監外執行中存在的問題,從監督的角度,我們認為可以采取以下改善對策。

(一)建立監外執行適時介入制度,引導監管。刑罰監外執行檢察是預防監外執行罪犯再犯罪的最后一道防線。檢察機關的檢所部門對刑罰執行機關的監管活動應實行適時介入制度,對監獄、看守所呈報的減刑、假釋、保外就醫人員的情況,要適時介入監督,詳細審查核實,并建議看守所、監獄對每一次所要呈報的減刑、假釋人員名單及其原由,先在獄所內通過廣播大會的形式告之全體干警及在押罪犯,實行公示制度。公示期間,無論干警還是在押罪犯都可以通過各種方式對這些人員進行監督。若有異議或有檢舉揭發材料可以通過駐所檢察人員、獄所領導或干警反映,對反饋的情況,一定要認真核查,使監督前移,增加操作的透明度,顯示公開、公平、公正的原則,同時對獄所內的押犯也起到了一定的鞭策作用。

(二)建立監外執行聯席會議制度,協調監管。根據最高人民法院、最高人民檢察院、司法部、公安部《關于依法加強對管制、剝奪政治權利、假釋、緩刑和暫予監外執行罪犯監督考察的通知》規定,公、檢、法、司各部門應由政法委牽頭,明確具體負責的人員,建立每年召開2次專門聯席會議工作制度,必要時也可隨時召開聯席會,及時通報刑罰執行、監管改造教育、審判以及檢察監督工作中發現的重要情況,分析各個環節中存在的相關問題,研究保證公正執法和文明管理的措施,提高刑罰執行和監管改造的效力,切實保障監管改造秩序和社會治安穩定,嚴防被監管人脫管、漏管或重新犯罪的問題。

(三)建立監外執行網絡管理制度,規范監管。監外執行罪犯的監管是一個動態的變化過程。實踐中,既有新判決罪犯的不斷添加,又有已決罪犯因執行期滿的不斷解除,再加上罪犯外出流動等因素的影響,現行監管模式已很難做到基數準確、情況明確。為之,要建立全國檢察機關監外執行罪犯信息共享平臺,將判處管制、剝奪政治權利、緩刑、假釋、暫予監外執行等“五種”監外罪犯、監獄或異地移送本地執行的監外罪犯的姓名、住址、刑種、執行期間、決定機關、執行機關、期滿解除情況、監督糾正情況、思想改造表現情況、戶籍變遷情況、監管考察責任人考察意見等信息全部輸入計算機網絡監管系統,在全國范圍內形成一個比較健全的預防監外執行罪犯脫管、漏管的監督網絡,通過建立刑罰執行人員數據庫,完善對宣判、執行等環節數據跟蹤處理。實現信息共享,進行網絡監督。解決跨區域的刑罰交付執行活動和跨級別的刑罰變更執行活動中監督信息渠道不暢的問題。

(四)建立監外執行定期考評制度,制約監管。公、檢、法、司等部門對監外執行的檢查要制度化、經常化。定期對監外罪犯的監管執行情況、監督考察組織是否健全、措施是否落實、管理是否到位、對已執行期滿的管制和剝奪政治權利的罪犯,是否按規定在一定的場合宣布解除管制和恢復政治權利;對考驗期限已滿的緩刑和假釋罪犯,原判刑罰是否不再執行;刑期屆滿的暫于監外執行罪犯,是否按時辦理釋放手續等列入考評內容,進行監督檢查,對于成績突出的,予以表彰獎勵,對于不能履行職責,造成監外罪犯漏管、脫管或重新犯罪的,應追究責任。

(五)完善監外執行刑事立法制度,強化監管。立法機關或司法解釋機關應針對當前監外執行罪犯監管中暴露出來的立法上的不足,在原有法律法規的基礎上,制定并完善監外執行的相關法律。制定一部系統規范的法規,明確監外執行的主體,細化監督措施,嚴格監督程序,落實監督責任,減少執法的隨意性,以便更好地開展對監外執行罪犯的監督考察活動,有效避免多頭管理,推諉扯皮、執法不統一的現象,從而強化檢察機關糾正違法的功能。

(六)引入相對不起訴人員矯正制度,補強監管。實踐中,相對不起訴人員的行為確已構成犯罪,具有一定的社會危害性,行為人本身亦具有一定的人身危險性,當檢察機關作出相對不起訴決定后,被不起訴人再次犯罪,對社會造成新的危害的案件時有發生。根據2003年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合頒布《關于開展社區矯正試點工作的通知》,如果能將相對不起訴人員納入現行社區矯正制度的范圍,在一定的期限內,由專門的國家機關在相關社會團體和民間組織以及社會志愿者的協助下,通過社區監管、家庭監督等方式,矯正犯罪心理,規范行為惡習,督促他們改過自新,既能彌補立法的空白,又能有效解決相對不起訴人員的漏管問題,從而減少其再次危害社會的可能性。