關于我國應對重大自然災害的減災綜合能力建設的思考

夏志勇　王崑聲

摘要：文章系統歸納總結了美國、日本、俄羅斯減災綜合能力建設的成功實踐，并得出啟示借鑒；深入剖析了當前我國減災綜合能力建設所存在的突出問題，從系統工程的視角分析強化減災綜合能力建設的必要性，并提出我國減災綜合能力建設的目標定位。在上述基礎上，對所存在的問題，提出了系統的、針對性地對策建議。

關鍵詞：自然災害；重大災害；綜合減災能力；能力建設

中圖分類號：P315文獻標識碼：A文章編號：1009-2374（2009）09-0090-03

重大自然災害是指因地震、颶風、洪水等引發的突發性、難以控制與避免且對公眾生命與財產造成嚴重危害的災難性事件。2008年我國相繼發生了南方低溫冰凍雨雪和汶川特大地震災害，對國民經濟和社會發展造成了嚴重的影響，公眾生命和財產遭受了嚴重損失。在全國人民眾志成城，合力抗災，取得重大勝利的同時，也暴露出我國應對重大自然災害的綜合能力建設尚存在一些問題，需要高度審視并提出有效解決方案。

一、當前我國減災綜合能力建設存在的主要問題

我國政府一貫高度重視防災減災工作，減災綜合能力建設方面取得長足進步。但通過一系列減災實踐尤其是南方冰凍雨雪和“5.12”大震的考驗，也暴露出我國減災綜合能力建設仍存在一定問題。

（一）缺乏技術熟練、經驗豐富、反應迅速的綜合性專業救災隊伍

1．我國應對重大災害，往往由軍隊、公安、武警快速進入，以其作為災害救援骨干力量。但救災只是軍隊、武警的臨時性任務，編制、裝備、訓練都沒有直接的針對性，缺少先進救援設備、缺乏救災知識和專門訓練，致使救援效率受到很大影響。

2．專業救災隊伍分部門、分系統組建，面臨小規模災害時，尚能基本應對，但一旦發生多災種并存的重大災害時，就顯現出應急救援功能單一、救援缺乏整體合力、資源配置不夠合理等弊端。

3．豐富的社會力量在救災領域也未得到充分利用。許多民眾有很高的參與愿望與奉獻精神，但政府部門的有關組織引導工作接續不力，沒有制定統一、規范的管理規章。而且，對志愿者救災技能的培訓、演練也很不夠，距救災實戰需要有較大差距。

（二）基礎科研與技術裝備等減災科技能力難以為應對重大災害提供有效支撐

1．減災裝備技術能力薄弱。以汶川地震為例，缺乏具有較強穿透能力、能夠適應較惡劣天氣的高分辨率雷達衛星，不能及時獲取震后災區最新遙感影像；缺乏具有全天候飛行能力和重型裝載吊運能力的直升機，無法大規模空運救援人員和挖掘機；缺乏大量的視頻監控器、生命探測儀、鋼筋混凝土結構拆除等特種救災裝備，影響了救災效率。

2．體制性障礙影響了高技術救災裝備的廣泛應用與效能發揮。現有衛星資源存在軍民分割、部門分割現象，軍用衛星資源用于民用應急服務缺乏法律依據，導致應急時在統一調度國內衛星資源方面存在困難。我國是世界上空域管制最為嚴格的國家之一，低空空域管理過嚴，沒有適度有效開放，已成為影響直升機民用市場發展、制約直升機減災效能發揮的瓶頸。目前，我國民用直升機數量僅有124架（見表1）。在南方冰凍雨雪自然災害中，有關部門申請對災區實施航拍，但一星期之后方獲批準。

3．災害預測預報能力明顯不足。我國災害基礎研究不足，對地震、海嘯、洪水、泥石流等重大自然災害的孕育、發生、發展、演變和時空分布特征缺乏深刻認識，致使災害預測預報能力不足。在南方低溫冰凍雨雪災害、汶川特大地震中，預測預報工作未能有效預警、臨震預報。

（三）救災物資儲備的布局、種類、規模等均不能滿足重大災害的應急需求

當前，我國已在沈陽、哈爾濱、天津、長沙、成都等11個城市建立了中央級救災物資儲備庫，一些多災、易災省（直轄市、自治區）也建立了地方性救災物資儲備庫。但我國救災物資儲備網絡建設仍不完善，有諸多不足之處。

1．品種單一。當前中央級救災物資儲備點所儲物資主要為帳篷和衣被，而對食品、藥品、照明、通信、救災機械裝備等物資尚無儲備，無法滿足救災需要多樣化的需求。

2．數量不足。即使是救災帳篷儲備也無法滿足重大災害的需求。汶川地震發生后，在48小時之內即調空了中央儲備點中的所有帳篷儲備，而此時災區還缺80余萬頂帳篷，大量災民因未分到帳篷而無處棲身。

3．儲備點少。11個中央級儲備點平均三省一個，對于災害頻發的我國國情來說未免顯得過于稀疏。很多地方物資儲備匱乏或存在空白，對幅員遼闊的國土未形成有效覆蓋。因此，有些地方發生較大災害時，不得不大量從外地緊急調運。

4．布局不合理。目前中央儲備庫大部分分布在東部和中部，整個西部僅有西安、成都和烏魯木齊3個代儲點。這對于自然災害發生頻繁、但生態功能又十分脆弱的廣大西部地區而言，單靠這3個儲點不能完全滿足需求。

（四）建筑設施建設缺乏統籌規劃，防標準較低

1．既有建筑缺乏防災、抗災的統籌規劃與總體安排。許多建筑的選址、布點受歷史、風俗、文化等影響較大，而較少開展工程地質綜合性勘察與系統性災害風險評估。不少建筑位于地震斷裂帶或滑坡、泥石流、塌陷等災害易發的高危地段。有些城鎮建設規劃未能將防災內容納入其中，致使建筑布局、功能分區及房屋間距等不能充分符合疏散、救援要求。此外，城鎮建設也未統一考慮避災場所建設。這些都為防災救災埋下了重大安全隱患。

2．建筑設防標準低下，抗災綜合性能差。受經濟發展水平等因素制約，我國原有建筑設防標準與發達國家相比有一定差距。特別是年代久遠的老舊建筑，由于經濟條件制約造成歷史欠帳，其災害設防水平遠低于抗大災的要求。以南方雨雪災害為例，我國南方大量高電壓線路是按30年一遇的災害來設防的，即導線設防覆冰不能超過10毫米，而此次災害平均覆冰大概為50～100毫米，大大超過設防標準。汶川地震中，設防等級不高的問題也同樣暴露。此次震災地區的抗震設防烈度僅為6～7度，而8.0級地震所致烈度達到9～10度，極重災區甚至達到11度，已遠遠超出既有設防烈度。

二、我國防災、抗災、救災綜合能力建設的系統思考與目標定位

減災領域的工作必須要貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本，統籌兼顧多災種、多領域、多階段，實施災害綜合應對，實現減災能力的全面協調可持續發展。

（一）系統思考

1．從災害之間的衍生與關聯角度考慮。重大自然災害一經發生，極易對周圍環境施加影響，形成連鎖效應，引發次生災害、衍生災害。基于自然災害明顯的鏈發性和群發性特點，應建立綜合災情觀，關注災害的衍生性及連鎖性，統籌兼顧各類災害。

2．從能力之間的交叉與互動角度考慮。綜合減災是對自然災害實施全面、有效的預防、預警、預報、抗御、救助等活動，牽涉體制機制、專業隊伍、科學技術等多重能力要素。必須全方位視角出發，統籌兼顧各項能力建設，實現能力要素的有效匹配與緊密銜接，達到整體能力最優。

3．從防、抗、救災階段的相關與銜接角度考慮。防災、抗災、救災是基于過程的減災系統工程中緊密銜接的三個重要環節，三者構成了一個復雜體系，管理方面涉及減災的計劃、指揮、控制、協調、監督等；資源投入方面涉及資金、科技、信息、人力、物力等；專業部門涉及科技、工業、交通、通信、物資、財政等。

基于以上分析，提出了減災綜合能力體系建設的框架結構：

（二）目標定位

我國減災綜合能力建設的總體目標是：

1．指揮一體化。建立黨、政、軍一體化的減災決策指揮機構，強化災害管理過程的集中領導、統一指揮，能夠最大限度地調動部署、優化配置軍民各種救災力量和資源，保證救災整體優勢的發揮。

2．管理法制化。建立健全災害管理的法律法規體系，規范減災工作基本原則、方針政策、組織機構、法律責任、管理制度等，切實保證綜合減災工作有法可循、有法可依。

3．隊伍專業化。組建掌握專業救災技能、配備特種救災裝備、經過專門培訓的綜合專業救災隊伍，發揮其訓練有素、裝備精良、常備不懈、一專多能的專業優勢，以應對各種復雜搶險救災任務。

4．信息網絡化。建立網絡化的信息傳輸與通報體系，保障災時信息的及時準確、快捷暢通、安全可靠，并實現軍地、部門、地區之間的實時互通與共享。

5．裝備現代化。應用先進、適用的減災技術裝備，為防災、抗災、救災工作提供堅實的科技支撐與裝備保障。

6．建設標準化。在災害風險評估基礎上，對不同地區、不同重要性的建筑物科學制定建筑設防標準，并嚴格標準的執行和監督檢查。

7．保障區域化。科學規劃救災物資分區儲備，做到布局合理、數量適當，能夠滿足適度救災半徑范圍內多種災害救援的物資應急需要，實現不同儲備區域之間物資供給的有效兼顧與相互支持。

8．教育普及化。加強中、小學生災害知識的教育，對公眾實施全方位、系統性的災害知識宣傳與救護技能教育，提高減災宣傳教育的深度和廣度，提高自救和互救能力。

三、完善和提高我國減災綜合能力的對策建議

針對制約減災綜合能力提高的瓶頸環節，緊密契合減災綜合能力建設的目標定位，對我國減災綜合能力的建設與完善提出以下應對策略：

（一）建立規模適度的綜合性救災專業隊伍

整合現有救援隊伍和力量，組建綜合性專業救災隊伍。依托公安消防部隊組建綜合性專業救災隊伍，擴大消防部隊的規模，加強消防部隊的裝備，使其以消防滅火為主向消防滅火、地震救援、地質搶險等綜合救災模式擴展，充分發揮其在搶險救援中的綜合優勢。

合理規劃隊伍規模與布局，保障救援能力有效發揮。科學配置救災隊伍的布局，成立規模適度的國家級綜合救災隊伍。以經濟發達、人口密集區域為重點，以大城市為核心，實施救災隊伍的部署，同時兼顧經濟發展水平低、交通條件不便而災害風險大區域。

加強協同演練，提升快速反應與協同作戰能力。要保障綜合救災隊伍與其他社會搶險救援力量的充分協調與配合，綜合救災隊伍在地方政府組織下，開展應急預案演練，提高隊伍的快速反應和協同配合能力。

（二）大力推進減災科技發展與應用能力建設

加大對減災專業裝備的自主研發與引進吸收。依托自主創新加快研制應急通信、生命探測、起重吊運、鋼筋混凝土結構拆除等救災專用裝備，加快推進減災小衛星星座“4+4”方案、高分辨率對地觀測系統、自主衛星移動通信系統等科技工程的立項與實施。引進、消化、吸收適合我國救災需要的專用直升機等國外特種救災裝備。

充分發揮現有減災裝備資源的有效能力。加快推進先進科技手段在減災領域的轉移與應用。完善應急通信聯絡保障手段，部署和配備若干數量的衛星通信系統與終端；推進直升飛機在救災領域等民用領域的廣泛應用，發揮直升機在救災中的獨特優勢；強化北斗導航、鑫諾四號、中星九號、北京-3等衛星資源在減災等民用領域域的應用。同時，強化重大自然災害等緊急狀態下軍民資源整合和能力共享，改革現有的空域管理體制，對空域資源進行軍民統籌規劃。

大力加強災害基礎理論與減災技術研究。大力開展對自然災害孕育、發生、發展、演變、時空分布等規律和致災機理研究。重點圍繞氣象、地質、地震、洪水等災害，開展潛在災害體早期識別、災害預測預報、災害防控、災害定量監測以及災害風險和損失評估等關鍵技術的研究。加快推進減災綜合性研究機構、重點實驗室及減災學科建設及體系完善，培養和造就高層次災害相關學科的優秀人才與科研團隊。

（三）合理部署救災物資儲備和應急生產能力

優化國家救災物資儲備布局規劃。在現有中央級物資儲備庫的基礎上，結合西部地區多災、易災的分布特點，新建、擴建中央級物資儲備庫，加快西部地區救災物資儲備庫的建設。整合物資儲備資源，將國家救災物資儲備與國家戰略物資儲備建設有機結合，統籌規劃，充分發揮國家戰略物資儲備的現有硬件設施與網絡布局優勢，避免重復建設與資源浪費。

充分考慮應對災害的多元化需求，加快《自然災害應急救助物資生產商名錄》的編制工作，確保救災重點器械裝備的及時調用。同時，做好救災物資的區劃工作，使儲備物資品種的配置有所側重。

做好救災物資的規模儲備、能力儲備與社會儲備。以災害風險評估為基礎，統籌做好救災物資儲備的總體規模與合理配置。做好生產能力儲備工作，以滿足重大災害發生時擴大的應急需求。做好供應商儲備與社會儲備，建立救災物資生產廠家和供應商名錄，完善救災物資應急供應渠道。

加大救災物資儲備的投入力度。加大中央級物資儲備庫的投入力度，保障國家救災物資儲備庫征地、建設標準、倉庫規模和配套設施，配備現代裝卸搬運設備，提高效率，加強救災物資管理人員素質與業務能力培訓，強化消防安全、緊急救援的模擬演練，提高應對突發事件的實戰能力。

（四）科學制定和嚴格執行建筑設施抗災標準

建筑設施規劃與建設要突出防災抗災要求。突出“預防為主”方針，將防災減災作為重要內容納入城鄉建設總體規劃之中，城鎮建設應加強應急避難場所的合理安排，在有條件的社區、學校、公園、綠地等公共場所選點，建立臨時避難場所和緊急疏散通道；開展土地利用適宜性、環境承載力及災害風險評估工作，實現建筑設施建設的科學選址，達到合理避災之效。

加快推進建筑抗災設防標準的修訂。加快開展建筑抗災設防標準的修訂工作，結合不同地區災害風險與經濟發展水平等因素，對不同建筑適當調整或制定相應的抗震、防洪、防火等災害設防標準，給各地住房、電力、交通、通訊等基礎設施提供較充分的、足夠抗御一定等級災害的設計與建造依據。

定期開展全國建筑維護與隱患排查。強化對學校、醫院、幼兒園、體育館等人口密集場所建筑物的定期評估，開展全國范圍內的風險防范和安全隱患排查工作，加強對擬建或在建項目的嚴格監管。加強對年久失修的老舊建筑物進行抗震評估。加強建筑檔案管理，以備災害發生后的質量核查與責任追究。

加強農村住房建設管理與指導。將農民建房納入城鄉建設總體規劃，制定和完善相應法規和辦法；在宅基地批復時，加強對村鎮建房抗災能力的審查和管理；本著“因地制宜，就地取材、安全設防、經濟實用”原則，向農民推薦房屋設計方案，引導農民科學安全建房；注重倡導、推廣新型、輕質建筑材料的采用。

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作者簡介：夏志勇（1978－），男（滿族），黑龍江牡丹江人，中國航天工程咨詢中心工程師，博士，研究方向：系統工程，企業管理；王崑聲（1960－），男，黑龍江哈爾濱人，中國航天工程咨詢中心主任，研究員，碩士，研究方向：系統工程、計算機應用。