舊城改造相關問題探討

鄭　遠

摘要：文章探討了舊城改造的概念和內容，原有建筑物是否拆除的標準以及引發的拆遷糾紛、古建筑的保護和更新、如何減少新建筑施工對周邊建筑的影響等問題。

關鍵詞：舊城改造；拆遷；古建筑；基礎沉降

中圖分類號：F291文獻標識碼：A文章編號：1009-2374（2009）09-0116-02

近年來，全國各地各級政府開始重視城市的改造與更新，為建設一個環境優美、功能齊全、布局完整的新型城市而努力。舊城改造是城市發展的一個必然的過程。然而，在舊城改造的進程中，出現了很多問題。

一、舊城改造的概念和內容

舊城改造又稱為城市的再開發或城市更新，意指根據城市發展的需要，局部或整體地、有步驟地改造和更新老城市的全部物質生活環境，以便根本改善其勞動、生活、服務和休息等條件。

舊城改造的內容主要包括三個方面，分別是：開發、修復、保護。

此處的開發指在布局混亂，城市功能喪失，城市環境質量嚴重惡化的城區，根據城市的總體規劃，拆除全部建筑和構筑物，拓寬城市道路，新建各種必要的城市設施，重新安排合理的城市土地利用，完善城市功能，提高環境質量，徹底改變原有城區景觀的大規模城市改造建設。比如城市高新區的建設、城市快速路建設，都屬城市的再開發。

修復的概念是指：在布局混亂，城市功能部分喪失，環境質量正在惡化的城區，根據城市總體規劃，拆除不良建筑物和構筑物，對尚可保留或具有保留價值的城市建筑物和構筑物進行保護性修繕、改造、新建各種必要的城市設施，重新安排合理的城市土地利用，完善城市功能，提高環境質量，部分改變原有城區景觀的中等規模的城市改造建設，也可理解為“舊物更新”。比如臨街商鋪改造、舊小區改造等。

保護是指現狀良好，但將來可能惡化的城區，根據城市總體規劃，對具有保留價值的建筑物、構筑物、街區進行保護性修繕，強化城市功能，保護城市環境和原有地區景觀的小規模城市改造建設。比如某些城市古建筑的保護和開發。

二、關于原有建筑物的拆除

（一）建筑物是否拆除必須分類評估

隨著舊城改造一浪高過一浪，建筑物的平均使用壽命越來越短，隨意拆遷的現象比比皆是，由此引發的巨大浪費和社會矛盾令人觸目驚心。在舊城改造中，擬拆除的建筑物須進行分類評估，以不同程序最后確定其是否應該拆除。

1．自然損耗型拆除。建筑物壽命已經達到或接近設計使用年限，其實物性能已接近報廢,其使用價值已喪失殆盡，對這類建筑物進行拆除就屬于自然損耗型拆除。例如：城市棚戶區的改造，超過50年且暴露出眾多安全隱患的一般性建筑，橋梁等基礎設施由于過度使用(如車輛超載，流量超負荷)，雖未達到設計年限而應提前報廢等。這種拆除應當說是理由最為充分、引起爭議最少的一種拆除。

2．功能落伍型拆除。建筑物原有的實物使用價值依然存在，仍可繼續使用若干年限，但由于技術進步、社會發展和城市變遷等因素的影響，其原有功能已經不能適應時代的需要，因此將此類建筑物拆除，就屬于功能落伍型拆除。例如舊式電影院、商場、旅館。

對這類原有實物使用價值還在的建筑，需不需要拆除，可以參考以下兩條標準：第一，有些建筑物已經成為制約城市發展的瓶頸，與城市發展規劃和整體布局很不協調，這類建筑物可考慮拆除。如污染環境的工廠和阻塞交通的卡脖子樓。第二，空置程度和改造難度都很高的建筑物。如舊式影院、商場、飯店、旅館，由于不適應社會和顧客需要，長期歇業、閑置、或處于不景氣狀態，又沒有好的辦法加以改造和盤活。這類建筑物實際上已經成為沒有多少經濟流量的呆滯資產，而且占用寶貴的土地和空間資源，也可以考慮拆除。

3．商業贏利型拆除。商業贏利型拆除，其主導者的出發點和動機完全是為了追求商業利益。

判斷某個基于商業贏利目的而進行的拆遷和開發項目是否可行，可以參照以下兩條：一是是否同時符合前述自然損耗標準和功能落伍標準，如果符合，拆除的理由就比較充足；二是如果不符合上述標準，政府、開發商、動遷戶就要在平等的基礎上進行協商談判，如能達成共識，形成妥協，平衡好各種利益關系，在這樣的基礎上搞拆遷開發就不會產生大的問題。但是，這樣的拆遷有時從局部上看是可行的，對各直接相關方都有好處，但從社會或更大的范圍上看問題，因為消耗資源、造成浪費、形成新的結構性矛盾和布局不當，其合理性仍然是個大問題。因此，作為決策當局，處理這類問題必須站在全局和長遠的高度審慎行事。從當前的情況看，應當收緊和嚴格限制這類開發。

（二）拆遷糾紛暴露出來的土地使用權補償問題

現行《城市房屋拆遷管理條例》及相關配套法規，未對舊城改造拆遷中土地使用權的補償及評估做出明確規定。

在具體實踐中，評估機構在對房屋進行評估時，根據上述規定對拆遷房屋的區位因素的考慮，對被拆遷人的土地只是象征性地進行了一定的補償，而沒有充分考慮土地使用權補償各種因素，從而造成被拆遷人土地使用權得不到應有的補償。喪失了周圍良好的生活環境，卻得不到相應的土地級差補償，相反拆遷騰出來的市中心等繁華地段土地產生的土地差價利益事實上無償地由被拆遷人轉移到開發商身上。這也是造成拆遷矛盾激化的一個根本原因。

（三）拆遷引發糾紛的成因及解決途徑

某些城鎮規劃缺乏剛性原則，隨意性很大。官僚主義嚴重，拆遷主管部門打著“公共利益”、“大局利益”的旗號關門進行的，一切由他們說了算。為了完成拆遷任務，無視社會公平正義，大搞權錢交易。拆遷人員行為不規范， 對拆遷過程監管不嚴等，都會導致拆遷群眾對政府的誤會，聚眾鬧事，影響了社會穩定。

綜合以上分析，城市拆遷應注意以下幾點：

1．舊城改造拆遷應對土地使用權進行必要的補償。相應地，被拆遷人得到的補償應該是拆遷房屋的價值+房屋范圍內的土地使用權補償費+其他費用=該拆遷房地產的拆遷補償總額。只有這樣，對于被拆遷人才是比較公平合理的。

2．城市規劃要有前瞻性、科學性、人文性、生態性。城市規劃擔負著合理布局城市，促進城市經濟、社會、人口、資源、環境可持續協調發展的重要職責，因此，要科學編制城市規劃，正確評估并依法執行該城市規劃。

3．堅持依法行政和公開、公平、公正原則。在城市拆遷執法過程中，要重視涉及拆遷工作的方方面面的利益。既要考慮拆遷者的利益，又要考慮被拆遷者的利益；既要考慮國家的利益，又要考慮公眾的利益；既要考慮經濟社會發展的經濟效益問題，又要考慮政府化解糾紛的社會成本與管理效能問題。

4．加強拆遷主管機關執法管理人員能力建設。要加強拆遷隊伍的教育培訓，提高其執法人員的素質水平。地方政府和基層政府的拆遷主管部門要嚴格把握拆遷執法隊伍的人口標準，面向社會，公開招考行政執法人員。通過崗位培訓等形式，組織拆遷執法人員深入學習，系統掌握房屋拆遷、房屋估價、建筑、行政執法等方面的有關法規，讓其提高法律素質和執法水平。

三、古建筑的保護和新生

在城市改造和更新的過程中，人們往往對改造后的功能提出太多要求，而沒有從歷史文化和居民的個人情感去考慮以什么為出發點。城市不僅是物質性的，還是精神性的，城市中的某些古建筑就是城市精神和文化的載體，舊城改造必須注意對古建筑的保護和開發問題。

對于一些已經殘缺不全，破舊不堪、沒有任何使用價值和保留價值的古建筑，應予以拆除。對一些古建筑進行整修使其所含有的文化底蘊得到充分挖掘，并可在其周圍大力發展餐飲業、旅游業、服務業等，如：北京的故宮、平遙古城、蘇州園林。此外，對舊城中古建筑應定期對其予以維修，保持其原有的歷史風貌，并將因環境、時間、人為等因素所造成的損傷降至最低。

四、關于新建筑施工對周邊建筑的影響

在舊城改造中，由于新建建筑物多為高層建筑，地下室有一至三層不等。在基坑開挖施工過程中，周邊建筑物經常受此影響產生墻面、地面裂縫。這些裂縫多是基礎沉降產生的變形裂縫。

變形裂縫一般有三個階段，一是潛伏期，二是發展期，三是穩定期。發現裂縫時不應急于維修，而是要做好各項觀測工作，包括觀測裂縫的發展、基坑的沉降、位移等，待沉降及位移趨于穩定后，進行一次性修復。具體地來說，應該從以下幾方面著手：

1．在施工過程中加強觀測。在基坑開挖、樁基施工、地下室結構施工期間，觀測基坑的沉降及位移是首要工作。特別是在基坑開挖過程中，每開挖一層必須觀測一次，而且每層開挖的深度應控制在1.5米以內，根據不同的土質情況可適當調整。當沉降或位移值超過規范允許范圍時，應立即采取相應措施處理。

2．采取隨挖隨支護的分層開挖支護措施。特別是靠近建筑物的部位，施工單位應該重點突擊，隨挖隨支護，不宜讓開挖層暴露時問太長。同時，應加強薄弱部位的錨索或土釘密度及深度，確保基坑的穩定。

3．合理選用樁型，減少樁基施工時振動的影響。對于舊城改造項目基礎樁型，應謹慎考慮，并對各種樁型作技術經濟比較。為減少對周邊建筑的影響，建議采用靜壓樁。如采取捶擊樁，應采取措施隔離周邊建筑，如挖防振溝。

4．加快基礎工程施工。由于降水是造成周邊建筑裂縫的主要原因，所以，盡早停止降水是阻止裂縫發展的有效措施。只有基礎工程(即地下室)完工后，降水作業停止，基坑得以回填，沉降及位移將趨于穩定，裂縫也不再發展。

5．采取必要的結構安全鑒定。房屋出現裂縫后，住戶和發展商都應對此類問題持積極處理的態度，若對裂縫的發展表示懷疑或認為有危險時，可委托具有相關資質的安全鑒定機構進行結構安全鑒定，從而判定房屋的結構安全性能及使用性能，并對裂縫的維修提出建議。

參考文獻

[1]羊羽．舊城改造不忘保護歷史文化．上海建設科技，1999，（2）．

[2]蘇勤．基于文化地理學對歷史文化名城保護的理論思考[J]．城市規劃學刊，2006，（6）．

[3]李飛．關于舊城改造問題的探討[J]．淮北職業技術學院學報，2007，（6）．

[4]田焱，杜文．再議舊城改造中應把握的公平原則[J]．天府新論，2005，（6）．

作者簡介：鄭遠（1962－），男，浙江寧波人，浙江省舟山市規劃建筑設計研究院高級建筑師。