當前民行檢察監(jiān)督存在的主要問題及對策

韓 羽

我國經濟形勢經過多年的高速增長,進入了一個整合時期,檢察機關的民事行政檢察工作也走上了快速發(fā)展的時期,由于社會改革而形成的矛盾增多,而造成這個時期的民事、經濟審判工作中執(zhí)法不公的問題比較突出,民事行政檢察工作順應了社會的需要,較好地發(fā)揮了法律監(jiān)督作用。但民事行政檢察工作還存在一些問題,對此,筆者結合檢察工作實際,對民行監(jiān)督存在的問題及對策加以探討。

一、當前民行檢察監(jiān)督存在的主要問題

我國民事訴訟法第十四條規(guī)定:“人民檢察院有權對民事審判活動進行法律監(jiān)督。”這一規(guī)定賦予人民檢察院對民事審判活動進行法律監(jiān)督的職能,但是,對于檢察機關如何監(jiān)督,只有民事訴訟法第一百八十五條至一百八十八條規(guī)定的人民檢察院對已經發(fā)生法律效力的民事判決、裁定有四種情形之一的應當按照審判監(jiān)督程序提出抗訴,抗訴案件應制作抗訴書和人民檢察院派員出席抗訴案件再審法庭等問題,而對于檢察機關如何行使抗訴權和對民事審判活動中的其他違法行為如何監(jiān)督沒有明確規(guī)定,首先是現(xiàn)行法律對民事、行政檢察監(jiān)督的立法尚不完善。其次還存在一些主客觀方面的原因,致使民行檢察監(jiān)督在司法實踐中處于薄弱環(huán)節(jié),具體表現(xiàn)在:

(一)現(xiàn)行立法的總則和分則的規(guī)定相互矛盾。在民事訴訟法中,關于民事訴訟檢察的規(guī)定,總則和分則不相一致。總則規(guī)定檢察機關有權對民事審判活動進行監(jiān)督,規(guī)定的范圍十分寬泛。但是,在分則中,只規(guī)定檢察機關對已經發(fā)生法律效力的、確有錯誤的判決、裁定進行抗訴。具體的、可操作性的規(guī)定又十分狹窄。在這樣前后矛盾的法律規(guī)定面前,檢察機關的民事檢察監(jiān)督進退兩難。按照民事訴訟法的規(guī)定,檢察機關對民事審判活動中的一切違法行為都可以進行監(jiān)督,但由于分則中沒有具體規(guī)定,任何一個法院都可以法律沒有明文規(guī)定為理由,拒絕檢察機關對抗訴以外任何形式的法律監(jiān)督;檢察機關僅僅按照分則的規(guī)定,對已經發(fā)生法律效力的判決、裁定進行監(jiān)督,放棄對民事審判活動的全面監(jiān)督,有悖于總則規(guī)定的精神;然而,按照總則的規(guī)定實施全面監(jiān)督,則沒有分則的法律依據(jù)。

(二)民事抗訴案件改判率低,審判周期長。實踐中,當事人到檢察院申訴后,檢察院通過閱卷發(fā)現(xiàn)確有錯誤的,提出抗訴后,法院卻堅持不改的情況時有存在,使得案件的改判率偏低,無形中打擊了當事人的申訴積極性,另外,現(xiàn)行民事訴訟法未規(guī)定抗訴案件再審期限,人民法院接受抗訴案件后“久拖不審”、“久審不決”,明顯造成抗訴案件周期長、速度慢的現(xiàn)象,不利于及時糾正錯誤的裁判,不利于保護當事人的合法權益,某種程度上也削弱了檢察機關的權威,一些申訴人也因此對向檢察機關申訴失去信心。

(三)檢察機關對民事法律監(jiān)督的范圍過于狹窄。現(xiàn)行民事訴訟法僅規(guī)定了檢察機關對人民法院已生效的確有錯誤的民事判決、裁定有抗訴權,除此以外的民事調解、民事案件的執(zhí)行以及對國有資產流失、檢察機關提起公益訴訟等問題則處于監(jiān)督的空白狀態(tài)。而實踐中,人民法院以調解方式審結的民事案件占相當大的比例,調解錯誤的也為數(shù)不少。再說民事案件的執(zhí)行難,也是司法實踐中人民群眾呼聲較大的問題。群眾普遍反映贏了官司,沒有執(zhí)行到,拿到的判決書等于一紙空文,還要多支出一筆訴訟費。實踐中,我們不止一次收到過有關民事案件執(zhí)行難的申訴材料,從這些申訴材料來看,民事案件的執(zhí)行權確實應該受到監(jiān)督制約。有的案件執(zhí)行過程中法院讓當事人舉出被執(zhí)行人有可供執(zhí)行財產的證據(jù),雖然當事人明知被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財產,由于受到能力和權力等客觀條件的限制,當事人只能提供一些線索,然后請求法官去查證。但是法官卻以被執(zhí)行人無可供執(zhí)行的財產為由中止執(zhí)行,使當事人的合法權益得不到保障。

(四)法院接受監(jiān)督意識不強。檢察機關按照審判監(jiān)督程序對生效的民事行政判決、裁定提出抗訴,目的是為了維護國家法律法規(guī)的統(tǒng)一正確實施,但法院對檢察機關抗訴這一監(jiān)督方式,由于認識不到位,在執(zhí)法實踐中常常出現(xiàn)不配合、不支持檢察機關的抗訴工作,甚至人為地制造重重障礙等情況。具體表現(xiàn)在:一是原審承辦人發(fā)現(xiàn)檢察機關受理其所辦案件被審查后,不積極向檔案室交卷,或推諉說卷已交到檔案室,用相互推諉的方式,阻擾借卷;二是抗訴案件被裁定指令原審法院再審后,法院遲遲不開庭,或開庭后遲遲不判決,導致案件被長期擱置。

二、加強民行檢察監(jiān)督的對策

(一)建議在民事訴訟法分則中規(guī)定檢察機關有權對民事審判活動實施全程監(jiān)督。現(xiàn)行的民事檢察監(jiān)督僅限于民事訴訟法第一百八十五條規(guī)定的“人民法院已經發(fā)生法律效力的判決、裁定”,即所謂的“事后監(jiān)督”。但從司法實踐的現(xiàn)狀來看,這種“事后監(jiān)督”模式已不能適應不斷發(fā)展變化的新形勢的要求。為了有效地保護國家和集體財產,維護當事人的正當、合法權益,維護司法公正和司法權威,就必須加強對民事審判的法律監(jiān)督,將檢察機關對民事審判活動的監(jiān)督階段由現(xiàn)在的“事后監(jiān)督”拓展至包括“事前監(jiān)督”、“事中監(jiān)督”和“事后監(jiān)督”在內的全程監(jiān)督,使檢察機關享有對民事訴訟完整的監(jiān)督權。這樣才能使民事訴訟法總則和分則關于民事檢察制度的規(guī)定相一致。

(二)突出重點,從辦理抗訴案件的各個環(huán)節(jié)提高效率。一是接到當事人的申訴后,及時確定承辦人對申訴線索進行審查,對于符合法律規(guī)定的受理條件的,及時決定受理。二是承辦人受理后,及時結合判決書、當事人申訴狀及證據(jù)材料,查閱有關法律資料,進行審查。三是及時辦理借卷手續(xù),到法院借閱原審卷宗。四是審閱法院卷宗及申訴材料,對符合立案條件的,及時討論并決定立案。五是對自己認為可能符合抗訴條件的案件,及時向上級檢察機關匯報。六是及時制作相關法律文書,向上級檢察機關提請抗訴。七是上級檢察機關對符合抗訴條件的,及時向同級人民法院抗訴。八是上級法院裁定指令再審后,及時與法院協(xié)調溝通,督促法院盡早開庭。九是法院開庭后,與法院及時溝通,達成共識,促使法院改判。

(三)對民事檢察監(jiān)督的范圍應通過立法途徑進行拓寬和完善。一是賦予檢察機關對民事案件的起訴權。現(xiàn)行民事訴訟法僅規(guī)定檢察機關對民事案件有抗訴權,而司法實踐證明這是不完整的監(jiān)督權。隨著我國經濟體制改革的逐步深化,新情況新問題不斷出現(xiàn),尤其是近年來國有資產嚴重流失、環(huán)境污染、政府行政行為對國家和社會公共利益造成較大侵害的事件時有發(fā)生。而這類案件往往無合適的訴訟主體,或有主體無力起訴、起訴不力,致使案件得不到及時有效的司法干預。很顯然,運用民行抗訴方式已不能解決這些問題了。完整的監(jiān)督權應包括起訴權、監(jiān)督審判權、抗訴權。但是由于目前我國法律尚未明確賦予檢察機關提起公益訴訟的權利,這就給實際操作帶來了許多困難。因此,筆者建議完善我國民事立法,賦予檢察機關對公益案件提起訴訟的權利,并對檢察機關在公益訴訟中的地位等作出明確規(guī)定,以增強操作性。當然,檢察機關對民事案件的起訴權不是無限的。根據(jù)我國現(xiàn)階段的實際情況,筆者認為,法律應賦予檢察機關對下列幾類案件的起訴權:第一是直接造成不特定的大多數(shù)人的人身、財產損害的事件;第二是國有資產嚴重流失案件;第三是其他公共利益受到損害的案件。二是把執(zhí)行列入民事檢察監(jiān)督的范疇。民事訴訟法第十四條規(guī)定:人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監(jiān)督。審判活動就包括了執(zhí)行程序,因而執(zhí)行階段同樣應受檢察機關的監(jiān)督。人民法院在民事案件執(zhí)行程序中存在錯誤或違法的,檢察機關應有權監(jiān)督。檢察機關接到申訴后,經審查,如發(fā)現(xiàn)人民法院的裁判確有錯誤的,尚未執(zhí)行有權對民事審判活動實行法律監(jiān)督。審判活動就包括了執(zhí)行程序,因而執(zhí)行階段同樣應受檢察機關的監(jiān)督。人民法院在民事案件執(zhí)行程序中存在錯誤或違法的,檢察機關應有權監(jiān)督。檢察機關接到申訴后,經審查,如發(fā)現(xiàn)人民法院的裁判確有錯誤的,尚未執(zhí)行或正在執(zhí)行的,檢察機關有權立即向人民法院發(fā)出“暫緩執(zhí)行通知書”,待人民法院按照審判監(jiān)督程序再審后,按照再審的裁判一并執(zhí)行。

(四)加強協(xié)調與聯(lián)系,爭取法院的支持與配合。民行檢察工作離不開法院的配合與支持,要主動與法院溝通聯(lián)系,正確處理好監(jiān)督與配合、監(jiān)督與制約的關系,既要強調監(jiān)督中的配合,也要強調配合中的監(jiān)督。可通過召開聯(lián)席會議的形式,在調卷、出庭、改判,檢察建議、支持公訴等環(huán)節(jié)上加強協(xié)調配合,對抗訴的案件做到庭前溝通,庭后協(xié)調,通過監(jiān)督、配合與制約,促進檢、法兩家統(tǒng)一思想認識,努力暢通民行檢察監(jiān)督工作渠道。為此,應堅持院領導與法院領導、科長與法院對口業(yè)務庭長、承辦人與法院再審承辦人、內勤與法院負責借卷人等多個方面、各個層次的溝通協(xié)調。如在調卷問題上,內勤通過與法院審監(jiān)庭內勤多加強聯(lián)系,勤跑、勤問、勤聯(lián)系、勤參與,力爭使卷宗盡快調出;對已經指令再審的案件,應及時督促法院加快審理節(jié)奏,盡早開庭,并加強與法院的相互溝通,交換看法,統(tǒng)一思想認識。使法院樂于接受檢察機關的抗訴監(jiān)督,能夠及時審理再審案件,及時采納檢察機關抗訴意見,及時改判。□

(編輯/永安)