淺談關于刑事立案監督的有關問題與對策

張淑珍

刑事立案監督是指檢察機關對刑事立案主體應當立案而不立案以及刑事立案活動是否合法所進行的法律監督,是《刑事訴訟法》賦予檢察機關的一項重要刑事監督職能,既反映了依法治國的內在要求,也體現了現代民主法治的最高追求。由于該項工作起步較晚,司法實踐中又缺乏與之相配套的實施細則,因此與其他檢察工作相比,立案監督工作仍處于滯后狀態,需要加強探索與完善。

一、刑事立案監督的概念

所謂刑事立案監督是指檢察機關依據刑事訴訟法的規定對刑事立案主體的刑事立案活動是否合法進行的刑事訴訟法律監督,它既是法律賦予檢察機關的一項重要職能,又是刑事訴訟法規定的一種特別程序。只有將人民法院和人民檢察院列為刑事立案監督的對象,刑事立案監督制度才科學、全面。刑事立案監督的特征是對其本質屬性的反映,它首先表現為刑事立案監督是一種司法救濟程序,而不是刑事立案程序必經的法定監督。其次,從刑事立案監督的目的來看,是為了糾正刑事立案主體在刑事立案活動中的司法不公現象,確保刑事立案活動正確合法地進行,防止司法腐敗,維護司法公正。再次,刑事立案監督具有強制性。檢察機關發出的《要求說明不立案理由通知書》和《通知立案書》具有強制性和確定性,不得復議,刑事立案主體必須按要求及時履行職責,否則即為違法。最后,刑事立案監督既包括依據刑事實體法進行的實體監督,又包括依據刑事程序法進行的程序監督。其實體監督主要是對刑事立案條件等的法律監督;其程序監督主要是對刑事立案程序是否規范以及管轄等的法律監督。加強刑事立案監督,有利于增強人民檢察院的刑事訴訟法律監督職能,有利于打擊犯罪,防止罪犯脫逃懲罰,保護被害人的合法權益,有利于保護國家、社會和人民的利益,維護法制的統一,同時,通過立案監督,可以發現瀆職罪案線索,拓寬查處瀆職犯罪的案源。

二、關于刑事立案監督立法現狀的分析

對立案階段的法律監督問題,我國《憲法》及《刑事訴訟法》對此都作了規定。《憲法》第129條和第135條是關于刑事立案監督立法的原則性、宏觀性、普通性的規定,《刑事訴訟法》通過第7條、第8條、第86條、第87條的規定將其具體化,而其中一條極為重要也是最為具體的規定是《刑事訴訟法》第87條的表述:“人民檢察院認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查,或者被害人認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查,向人民檢察院提出的,人民檢察院應當要求公安機關說明不立案的理由。人民檢察院認為公安機關不立案理由不能成立的,應當通知公安機關立案,公安機關接到通知后應當立案”。從這一規定可看出,檢察機關對公安機關立案監督的手段主要是一些軟措施,如發糾正違法通知書或檢察建議。基于立法上的缺陷,導致了開展立案監督工作的先天不足。現行法律沒有賦予檢察院一定的立案監督處分權和追究有關人員法律責任的權力,成為開展立案監督工作的一個“盲點”。

三、刑事立案監督制度中存在的主要問題

我國現行刑事訴訟法關于立案監督的依據主要是刑事訴訟法第87條。刑事訴訟法第87條規定:人民檢察院認為公安機關應當立案而不立案偵查的,或者被害人認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查,向人民檢察院提出的,人民檢察院應當要求公安機關說明不立案的理由。人民檢察院認為公安機關不立案理由不成立的,應當通知公安機關立案,公安機關接到通知后應當立案。由于僅有此一條過于原則的規定,明顯存在以下缺陷和不足:

1.立案監督的對象過于狹窄。按照刑事訴訟法立案監督條文的解釋,檢察機關監督所指向的對象只能局限于公安機關的立案偵查活動,對其他同樣具有立案職能機關的立案活動的監督就明顯缺乏法律依據。

2.立案監督的手段不夠完善。由于立法上的紕漏,檢察機關缺乏立案案件的知情權,造成司法實踐中存在“無米之炊”、信息渠道嚴重不暢、力不從心的局面,使立案監督工作局限于等待受害人申訴、人民群眾控告、上級部門交辦的被動范圍之內,致使相當多案件未能進入檢察機關監督的視線,檢察機關缺乏了監督主動性。

3.立案監督措施不力。由于種種原因,檢察機關對公安立案活動的監督不力除了立法上不完善以外,也有主觀上的原因。由此也造成檢察機關“等米下鍋”和公安機關拒不配合的局面。因此健全檢察機關立案監督措施是十分必要的。

4.立案監督案件線索渠道不暢。 案源問題是立案監督工作的首要問題,案源渠道不暢,線索不多,勢必直接影響和制約立案監督的展開。

5.對立案監督的范圍認識不一。

6.對立案監督程序認識不一。

四、完善刑事立案監督制度的幾點建議

從總體上看,立案監督方面暴露出許多問題,致使檢察機關在具體操作時難以達到預期應有的法律效果,究其原因是由于立案監督立法條文先天性的缺陷和不足所致,亟須從立法角度予以完善。

1.加強同有關職能部門協調。首先,加強檢察機關和公安機關的協調。建議由最高人民檢察院和公安部聯合發文,要求刑事立案主體移送發案登記表、立案決定書、撤案決定書等文書材料備案審查,使得檢察機關從源頭上把握立案監督有法可依。具體處理上可以依托互聯網,允許檢察機關進入公安網查詢立破案情況,也可以實行網絡傳遞,各單位在資料備份存盤的同時發送電子郵件、信息給檢察院。 其次, 加強和其他行政執法部門的配合,統一認識。可以以聯合行文的方式要求各級國稅、地稅、工商、質量技術監督、藥監和煙草部門在行政執法過程中,發現涉嫌犯罪的案件線索時,須及時移送公安機關立案查處,同時報檢察機關備案。對行政執法部門已經移送的,公安機關應當立案而沒有立案的案件線索,檢察機關將依法行使立案監督權。這樣在拓寬了案源渠道,也保證了案件的質量。

2.爭取黨委、人大支持。在立案監督中,檢察機關向公安機關發出的要求說明不立案理由通知書、通知立案書及有關檢察建議、糾正違法通知書等法律文書同時要及時抄報給同級人大常委會、政法委員會,在遇到困難時及時請示匯報,請他們出面解決問題。特別是一些群眾反映強烈、社會各界都在關注的案子,爭取上級的支持,又快又好地完成立案監督工作。

3.內部資源整合。對于一些明顯有案不立、立而不偵的案件,如果存在經辦人員徇私舞弊、貪贓枉法等現象,就需要加強檢察院內設機構的配合,偵查監督部門一方面加大對案件的監督力度,另一方面積極配合本院反貪、瀆檢部門對有關經辦人員的偵查,反過來又促進立案監督的突破。也可以考慮賦予偵查監督部門對自偵案件一定的初查權。以由數量規模向質量效果的,由單純辦案向辦案與預防并重的轉變為目標,挖掘內部潛力,真正切實地維護國家和人民利益。

4.完善立法。從立法上賦予人民檢察院在刑事立案監督活動中的相應權力。主要有:刑事立案監督調查權,包括:有權調取和審查刑事立案主體的案卷材料,有權審查刑事立案主體受案、立案、破案的登記表冊,有權審查刑事立案主體的立案、不立案和撤案決定書,有權對刑事立案活動中的違法行為作進一步調查;刑事立案監督決定權,包括:有權作出變更刑事立案主體應當立案而不立案的決定的決定,有權作出變更刑事立案主體不應當立案而立案的決定的決定,有權作出變更刑事立案主體的違法立案程序的決定,刑事立案主體在接到決定書后應當遵照執行;刑事立案監督處罰建議權,包括:人民檢察院發現刑事立案主體工作人員在刑事立案活動中存在違法行為時,在發出《糾正違法通知書》進行糾正后,對方仍然拒不改正的,人民檢察院有權依照監督處罰程序,建議刑事立案主體停止其職務活動,由刑事立案主體另派辦案人員,并將處理結果書面告知人民檢察院;人民檢察院在糾正違法過程中,認為需要給予違法責任人員行政處罰時,有權提出行政處罰意見書,刑事立案主體接到意見書后,應當對違法責任人員給予相應的處罰,并將處理結果書面告知人民檢察院。

刑事立案監督制度不僅要在立法上予以完善,在司法實踐上,人民檢察院還可以結合工作實際,逐步完善刑事立案監督制度,如設立專門的刑事立案監督機構,行使刑事立案監督權,實際負責刑事立案監督工作;在刑事立案監督的各個環節要以書面形式進行,并規定統一的法律文書;在鄉鎮和刑事案件多發地區設立刑事立案監督聯絡員,為人民檢察院提供刑事立案監督線索,拓寬刑事立案監督渠道;建立刑事立案監督的聽證制度,讓刑事案件當事人了解刑事案件的立案條件和程序,提高刑事立案監督的透明度等等。□

(編輯/丹桔)