反思與解構：后現代語境下的公共行政

劉學燕

[摘要]20世紀六七十年代以來，后現代主義作為一股新興的文化思潮和思維方式開始登上歷史舞臺。后現代公共行政范式是在后現代主義思潮影響下對傳統公共行政范式的批判與反思。當然，這固然有后現代主義先天的質疑和否定本性之故，不過現代公共行政的種種危機更是其受到沖擊與挑戰的內在原因。面臨后現代社會的重重壓力，公共行政進行后現代重構成為其獲得新的合法性的唯一方略選擇。

[關鍵詞]現代公共行政；后現代公共行政；危機；解構

[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1009-2234(2009)02-0036-03

一、后現代公共行政理論簡析

在西方傳統和現代思想文化中，話語活動都是在某個“宏大敘事”的制約下或參照某個“宏大敘事”而構建起一套自圓其說的元話語；而后現代主義就是對一切“宏大敘事”表示懷疑，其矛頭所向都是要否定、反叛作為現代性傳統的西方思想文化及其話語和理論體系。

后現代公共行政理論是以福克斯、米勒和法默爾等為代表的學者在公共行政領域掀起的一種全新的理論思潮，興起于20世紀90年代，至今方興未艾。波林·羅斯諾曾說過：“后現代主義像幽靈一樣時常纏繞著當今的社會科學。”雖然它脫胎于西方現代主義，但卻具有反叛和批判現代主義的鮮明傾向，它將批判的矛頭直指自啟蒙運動以來直到20世紀現代主義的思想文化成果，倡導與現代性理論、話語和價值觀相決裂。后現代公共行政理論強調否定性、非中心化、破碎性、反正統性、不確定性、非連續性和多樣性為特征，它對傳統公共行政理論尤其是理性官僚制進行了較為全面深入的質疑和批判。

就公共行政理論而言，美國著名公共行政哲學家法默爾(David John Farmer)從后現代視角做出了與眾不同的概念闡釋。在法默爾看來，現代主義和后現代主義是我們看待公共行政的兩個基本視角或基本的語言范式。在現代主義的視角中，公共行政被建構為一種科學，一種技術，一種闡釋；而在后現代主義的視角中，公共行政欲通過對“想象”、“解構”、“非領地化”和“變樣”的強調來掀起一場變革官僚制的革命。另兩位著名的后現代公共行政理論家福克斯和米勒認為。傳統的公共行政實際上就是一個缺乏溝通的體系，或者說，它就是一個話語霸權的體系。在這一個話語霸權體系內，自上而下的指示、指令必須逐級執行，不容許有任何討價還價，更不允許提出懷疑和表示異議。針對這種“獨自式的對話”，福克斯和米勒對現有公共行政模式即官僚制以及其替代模式進行了全面的解構，并在此基礎上提出了基于真實、誠實和坦誠的部分人對話基礎上的話語論。

二、反思后現代語境下現代公共行政面臨的危機

隨著人類科學技術的迅猛發展，其創造的各種“恐怖神話”對人類的社會生活帶來了巨大沖擊，它們在改變人們生活內容與方式的同時，也改變了人們的思維方式和價值觀念。在丹尼爾-貝爾看來“價值觀念的變化和新的社會進程的出現，預示著重要的社會變革”，而社會結構的變化，則預示著新時代的開始，無疑這個時代就是后現代社會。但是這個時代轉折卻不像上次那樣令人歡欣雀躍，因為這次轉折將人類帶進了一個危機重重的時代：人口爆炸、環境污染、貧富差距，經濟危機、民族沖突等等。諸如此類的種種危機使人們不得不變換角度來重新審視這個世界。20世紀60年代，一批激進的知識分子宣稱與現代社會文化進行“決定性的斷裂”，從而引發了理論研究的轉向(即現代主義轉向后現代主義)，而理論轉向的質變飛躍便是科學范式的轉變。時代轉折、理論轉向和范式轉變使業已處于后現代社會中的現代公共行政面臨著種種危機。

一是政府運作危機：財政的、管理的和信任的。自由資本主義時期，就政府管理而言，“管得最少的政府就是最好的政府”，但隨著20世紀30年代的經濟危機和隨后凱恩斯主義宏觀經濟政策的到來，政府開始大規模介入并干預市場和經濟生活，這使得政府職能極度擴張、政府規模急劇膨脹；而另一方面，70年代初期的石油危機將始于60年代的經濟滯脹推向了高峰，經濟滯脹在使政府收入減少的同時，帶來了社會保障開支的大幅度上升，再加之美國社會階層結構變化，政府深陷財政窘境，而財政危機致使政府管理日益混亂，管理失調、失控、官僚主義和效率低下充斥著整個政府，其結果必然是政府信譽和形象受損并導致普遍的信任危機。

二是價值危機。筆者認為，理論范式的核心是價值訴求，后現代主義對于迥異于自己的現代性的批判總是建立在對現代價值體系進行顛覆的基礎上，因此，處于后現代社會的公共行政對現代價值的執著必然會使其不可避免地陷入價值危機。在價值的性質上，現代價值論認為價值是抽象的、絕對的，因此也是值得不折不扣追求的。如現代公共行政從確立伊始就將“效率”作為其追求的價值目標，在絕對價值觀的支配下必然出現政府行為“重事輕人”的偏頗取向。在價值的社會政治意義上。現代價值體系主張對權威、原則和基礎的追逐，并將這種追逐置于宏大敘事的層面上。無論是韋伯、法約爾、古立克還是西蒙，現代公共行政者們都認為一定存在著具有普世性的確定準則，這種準則可以指導任何一個政府的運作，所以他們在研究過程中不可避免地提出了各種原則性、普世性和抽象性的理論。而事實上。政府的行政價值取向是非常復雜的，在社會政治意義上又是多元的，故而追求確定性、權威性和單一性的現代公共行政價值觀必然無法在各種矛盾甚至沖突的價值取向之間作出平衡，進而會危及到公共行政的合法性基礎。

三是政府運作之基——官僚制的危機。韋伯提出的“理性官僚組織模型”業已成為現代政府構架的制度基礎，但是在后現代社會中卻陷于了困境。蓋瑞·J·米勒從經濟學的角度，揭示了在官僚機構中下放決策權是不可避免的，而權力下放對于官僚決策的效率和一致性會產生負面影響，因為“任何一個組織，只要把決策權力賦予一個以上的子單元。那么就一定抑或蒙受行為不一致之苦，抑或導致一些低效率個人偏好組合”，而且會在科層中引起一個“帕雷托次優”的橫向兩難困境；同時。還存在著一個由于信息不對稱、壟斷和團隊外部性而不可能通過激勵來解決的“縱向兩難困境”。不僅如此，若從組織結構的影響、官僚的心理與行為傾向、組織學習的瓶頸、民主行政價值的悖離等角度分析，官僚制度都面臨著管理上的困境與危機。

四是合法性危機。公共行政的合法性是指公眾對公共行政認同與忠誠的程度，這是公共行政得以存在和發展的前提，因而，對公共行政合法性的沖擊是后現代主義對公共行政最劇烈的沖擊，也是各種公共行政危機的終極表現。公共行政的合法性危機具體表現在：首先，現代公共行政“對事不對人”和原子化的價值理念對人性的歪曲導致公眾對政府的認同度降低。其次，公眾參與需求的日益提高與獨白式政策對話之間的張力導致公共行政合法性的喪失。隨著公眾素質的提高，其參與行政的需求也在提高，但是由于現

代公共行政中存在的政策獨自性的體制要素剝奪了公眾參與的機會，而政府提供的各種參與機會，如聽證會、“民主化”的政策分析等又是不真實的，“它實際上是在市民直接參與到精英政策制定者中制造距離”，這使得公眾參與與政策獨白之間產生了巨大的張力，進而導致了公眾對政府認同感的降低，公共行政的合法性面臨著危機。再次，政客們往往忙于形象和政績工程，卻缺乏宏觀的社會責任意識，因此政府所提供的各類政策服務難以滿足公眾需求，從而削弱了公共行政的合法性基礎。最后，屢見不鮮的政治丑聞、權力腐敗與貪污瀆職使人們對于政府公共行政之信心逐漸喪失，從而導致了公共行政的合法性危機。

當然，社會圖式的變遷導致公共行政之危機乃必然所趨，但如果據此認為正常而不聞不問的話，那么這種危機的后果則可能非常嚴重。因此，對于公共行政所面臨的諸多危機，我們必須持反思態度，在反思的基礎上，對危機之深層原因——現代性公共行政的將亡價值進行解構。

三、后現代公共行政對現代公共行政的價值解構

后現代主義基于對現代性的批判與解構。徹底否定并超越了現代社會賴以維持的理性原則、方法論基礎以及人類中心主義的價值觀，同時又凸現為后現代社會的文化邏輯。與現代性所強調或體現的理性主義、普遍主義、基礎主義、確定性、權威性和中心主義相比，后現代以差異、斷裂、多元、分解、零散性、破碎性、片斷性、游戲性、或然性、散漫性等范疇表現出的不確定性、碎片性、反整體性及反本質主義、反基礎主義、反中心化、反權威化等，著實對現代性進行了成功的解構。

1、消解權威。即反等級制度和權威性話語。現代性為權威奠定了堅實的基礎，這使得“造就權威”運動獲得了合法性的外衣。隨著政府權威自我神圣化為統治工具，權威逐漸成為類似于神而無需解釋的神秘迷思。人們對于權威的迷思和無條件認同使得他們自身應有的權利相對喪失，整個現代社會幾乎成為了絕對權威的世界。但是，這種神圣化的絕對權威具有極大的隨意性，且極易異化，因此不具可依賴性；而當代政府卻極力塑造與訴諸這種權威。結果必然使公眾對政府的信任產生危機，因此必須消解權威。通過對權威的消解，人被解放并重新獲得了自由，這樣他們就可以將自己的意識和行為指向所有原來是被認為可望而不可及的領域并在全新的精神層面上，獲得新生的體驗，這樣人的權利與自由得以還原。當然。如果權威話語和等級制度被完全消解，社會則可能喪失秩序和正常的運作規律，繼而導致社會話語系統的沖突和矛盾，這無疑是后現代的內生缺陷所在。

2、“解官僚制”以釋放民主行政應有之價值。隨著人類社會生活理性化程度的日益提高，官僚行政似乎是不可避免的，當然，官僚制度對于行政效率的提高和國家統治的達成確實起到了舉足輕重的作用。而正是政治官僚化所造成的精英統治和權力集中使得民主的多數統治原則無法實現，因為作為行政權力核心的人格化官僚一般是通過考試而非選舉產生的，只對官僚體系負責而不受選民控制，這與民主政體必須堅持“被治者同意”理念是相背離的；再加之官僚體系的集權結構更能有效地整合資源和聚集力量，而多元、分散的政治主人則毫無與之對抗之實力，遂民主在官僚體制下難以實現。從另一方面看，官僚體系對于政治有相當強的滲透能力和化轉能力，它可以輕易地將所有問題轉化為技術性問題以利于行政解決，并通過理性地發揮其業務專長來“矮化政治”，以謀求其集團利益，這種“替代政治”的隱性現象致使公眾處于民主政治中的無意識臣服地位，這與民主行政之價值也是背離的。鑒于此，各國政府開始致力于行政官僚改革以解構與超越官僚制，其中以英國撒切爾夫人的私有化改革、里根的行政官僚改革和克林頓的“重塑政府”運動尤為典型。

3、超越理性。眾所周知，公共行政主流理論有兩大源頭：韋伯的理性官僚制和威爾遜的政治——行政二分。“受到這兩個知識傳承的影響，公共行政企圖在民主責任的架構中，以對于人類行為的實證性了解為基礎，建構一種理性的行政理論”。韋伯的理性官僚制是建立在對工具理性的追逐上的，這個工具理性意欲將整個世界置之于理性的、按部就班的程序之中，而人在程序中成為手段而非目的。由此不難看出，官僚制所追求的客觀化、形式理性或曰工具理性背后暗含著對人的否定。然而，人是社會的最高價值和終極目的，因此。公共行政的合法性就在于對人的權利、價值和尊嚴的肯定與維護。而后現代主義則試圖通過消解“工具理性霸權”來使事物的多樣性得以還原，主張用非理性、人文性與差異的多中心性來替代理性的同一性。并通過把握變化中的不變者、流動中的恒定者來獲得信息社會中真正的知識與智能。

4、解除正典。后現代公共行政學者認為，“作為一種可以接受的治理模式，傳統的治理已經死亡”。作為傳統治理模式的環式民主模式，人們已經基于各種原因對其提出了質疑，具體來說：(1)在很大程度上講，人民的愿望和需要都被操縱了；(2)參加職位競選的候選人很少在提出一系列替代性政策的基礎上進行競爭；(3)理智地考慮，人們不會因為某一具體的政策而不投某一候選人的票；(4)在選舉后，政治野心家所結成的聯盟更多地受到議會游說者和相關的利益集團的影響；(s)如果說自由的代價就是永遠保持警戒，那就只有廣播節目的主持人愿意付出這種代價了；(6)即使公眾對于國會的表現普遍都不滿意，似乎也無關緊要，因為他們可以重新選舉代表，任期有限制在選民中間引起了共鳴。對于憲政主義，后現代公共行政者們認為其太保守，且缺乏實在的指向物，如從工具主義角度看，似乎又太依賴于既有治理結構。對于制度主義的批評在于，制度是僵化的并有懷舊之弊，因此，后現代公共行政者們用吉登斯的結構化理論來分解出類似于制度而又沒有完全制度化了的與制度有溝通性的行為實踐來替代。談到社群主義，后現代公共行政者認為，“如果說傳統治理模式的主要問題在于假定了一個意志自由的個體和對處于實際境遇中的個體的抽象，社群主義與之平行的問題是假定社會是至善的或基本上完善”，在此假定基礎上，社群主義具有集權主義傾向，而且它可能會為了實現社會的完整、道德和一致性而剝奪私人性的權利；而更本質的問題則在于社群主義的理想化的懷舊性，“在發達的后工業資本主義無情地創造的大眾社會中，它再也不是一個可行的和現實的選擇”。

綜上所述，曾被認為有效的傳統治理模式及其替代無一例外地受到了后現代公共行政者的批評，而且從學術的層面說，在后現代狀況中，任何想最終使自己成正典這樣的東西的企圖(如建立一個機構或社會契約)都將受到攻擊、解構和拋棄，因為后現代主義對于普遍性的訴求、宏大敘事和基礎主義等正典性的東西有著特別的敵意。

責任編輯：李曉麗