新思維找回失去的南海

鞠海龍

在“共同開發”遙遙無期的狀態下，“擱置爭議”的結果就是任憑資源被長期盜取。中國如何面對被長期侵占的領土主權，如何面對每天不斷損失的海洋資源，已經成為關系和平發展戰略長久持續下去的重要問題。

最近，中國最大一艘漁政船開赴南海執行漁政管理任務，并宣示中國對南海諸島的主權，引起了國人對于南海主權問題的廣泛關注。

盡管影響南海問題的因素趨向復雜，但南海問題本身并不復雜。概括地講，它就是由東南亞一些國家對中國南海U形斷續疆界線內的海上領土主權提出異議，擅自占據部分島礁并開發海洋資源而引起的相關國家之間的主權爭議問題。由于涉及多個雙邊關系，兼有區域外勢力的介入，南海問題才成為亞太地區的熱點問題。

爭端緣起與冰冷的現實

南海爭端的源頭最早可以上溯到20世紀30年代。其時，地緣政治理論的陸權論和海權論已經在西方興起。按照地緣政治理論，位于東亞諸國之間的南海諸島及其周邊水域具有極高的戰略價值。當時法國駐中圻欽使弗洛和航海委員會副主席伯金都曾指出，一旦一個強大的敵國占領這一地區，印度支那將處于嚴重的軍事威脅之中。要想長期統治印度支那，就必須關注西沙和南沙。

為了穩固殖民統治，1932年6月5日，法屬印度支那的殖民政府在西沙設立行政代理署，隸屬越南承天省。1933年4月7日至13日，法國占領了南沙群島7座島礁。7月19日，法國發布占領告示。1933年7月25日，法國在其公報中宣布占領南海九島。在這一過程中，中國政府不斷地進行外交駁復，并于1935年頒布對南海諸島的命名，宣示主權。法屬印度支那殖民政府覬覦西沙和南沙的行動第一次開啟了南海爭端的潘多拉之盒。

二戰期間，日本占領南海諸島。以中法爭議為主要內容的南海爭端畫上了休止符。二戰結束后，1946年底，“中華民國”政府派軍接收了二戰期間被日本占領的南沙群島和西沙群島。然而，由于西沙和南沙島礁為數眾多且分布范圍極廣，而蔣介石又急于發動內戰，當時代表中國的中華民國政府并沒有為全部島礁設立主權碑，也沒有派兵駐守所有島嶼。中國內戰留下的歷史遺憾為1947年法國人重返永樂群島，以及1956年菲律賓人“發現”南沙群島留下了空檔。

如果說發生發展于20世紀50年代前的南海爭端主要集中于中法、中菲之間，而法國占領西沙、南沙，菲律賓意欲奪取南沙主要是為了地緣戰略安全的話，那么，20世紀70年代南海爭端風云再起就不僅是地緣政治那么簡單了。

1968年，聯合國暨遠東經濟委員會“亞洲外島海域礦產資源聯合勘探協調委員會”對南海海域、南沙群島東部和南部海域油氣資源勘察報告公布后，南海地區重新受到世界各國，尤其是東南亞國家的高度關注。與此同時，由20世紀60、70年代新國際海洋法爭論而引起的沿海國家擴張海疆，爭奪海洋權益的風潮也波及南海地區。

1975年與1977年越南西貢政府和越南社會主義共和國先后提出了對南沙和西沙群島的主權要求。1978年6月11日，菲律賓頒布第1596號和1599號總統令，將南沙群島的大部分宣布為“卡拉延群島”，對群島和附近64976平方海里的海域提出主權和管轄權主張，并宣布建立200海里專屬經濟區。1968年馬來西亞將南沙群島范圍內8萬平方公里的海域劃為礦區，出租給美國沙撈越殼牌公司進行非法鉆探，1979年將南樂暗沙等12個島礁劃入版圖。1969年10月27日印度尼西亞與馬來西亞訂立劃分大陸架協定，該協定的兩段海洋邊界侵占了我國部分南海海域。1980年印尼單方面宣布建立200海里專屬經濟區，進一步侵犯了我國南海主權。1984年，文萊建國當年便宣布實行200海里專屬經濟區制度，對我國南通礁和附近3000平方公里海域提出主權和管轄權要求。

雖然20世紀30～70年代南海爭端由中法、中越爭端，繼而中菲、中馬爭端，直至中文爭端，中國一直是爭端的焦點，但是，由于越南、菲律賓等南海海權聲索國缺乏有效的歷史和國際法依據，世界絕大多數國家都沒有否認過中國對南海不可辯駁的主權。1979年1月美國同菲律賓馬科斯政府重新簽訂《美菲共同防御條約》時也沒有支持菲律賓對南沙的領土要求。

20世紀70年代國際社會對中國南海領土主權的支持在相當一段時期內避免了南海問題的復雜化。然而，冷戰結束后，美日等國亞太政策的調整使南海問題的國際環境發生了重大變化。1990年前后，美同和日本先后拋出了“中國威脅論”，這與非法竊取南海主權而底氣不足的某些國家一拍即合。區域外勢力的干預和區域內有關國家鞏固既得利益的政策相互策應，南海爭端失去了通過雙邊談判即可解決問題的客觀環境。美國的亞太戰略和東亞地區安全形勢的卷入把南海問題推向復雜化和國際化。

通過與域外大國開展軍事合作抵御中國壓力的同時，越、菲等國還極力拉攏西方大國的國際石油公司參與南海油氣開發，以擴張“大國平衡戰略”的效能。據不完全統計，目前，來自美、意、俄等國，在南海擁有石油承租權并進行油氣勘探、開采活動的國際石油公司已達200多家，這些國際石油公司在南海地區勘探、開發了數百口油井。其中，僅位于我南沙海域而被馬、菲等國開采的油氣井就有上百處之多，每年開采石油超過5000多萬噸。南海主權爭議各國與區域外國家大規模合作開發石油的狀況與各方就爭議區域油氣開發合作談判一直沒有實質性進展的現狀呈現出鮮明對比。

憑借美國的支持，菲律賓等國獲得了軍事安全的自信；通過把數百家西方大國石油公司拉下水，越南、馬來西亞等國獲得了鞏固既得經濟利益的保障。軍事安全的自信和經濟利益的保障膨脹了菲律賓、越南等國的向我感覺。當這種膨脹的自我感覺在中國和平解決南海問題的倡議聲中轉化成對中國維護南海主權的意志和能力的蔑視時，中國和平解決南海問題的夢想很可能將被冰冷的現實喚醒。

被強占與被損害的

與中國擁有對南海諸島及周邊海域主權堅不可破的依據鏈截然相反，越南主要希望通過一些明顯與歷史不符的所謂史料、大陸架原則，以及所謂對法國殖民政府侵略我南海諸島主權的繼承權獲得南海諸島的主權。

菲律賓主要是想憑借地理上的鄰近、菲律賓人1956年的所謂“發現”、謊稱南海島礁為“無主荒地”、辯稱所占島礁不屬于南沙群島等理由和手段證明自己擁有主權。馬來西亞和文萊則主要依據國際海洋法的大陸架原則和劃定專屬經濟區的規則證明自己擁有南海個別島嶼或部分南海海洋權益。

南海爭端集中爆發之際，正值中國“文革”即將結束，改革開放即將啟動之時。為了改善冷戰后期相對嚴峻的周邊環境，鄧小平提出了“擱置爭議、共同開發”、和平解決南海問題的思路。鄧小平指出，解決南沙的

辦法不外兩個，“一個辦法是我們用武力統統把這些島收回來；一個辦法是把主權問題擱置起來，共同開發。”中國是世界和平發展的主要力量，中國要用和平的方法解決問題。

然而，這一本著和平互惠原則提出的爭議解決途徑一直以來都沒有得到相關方面的積極回應，除了《南海各方行為宣言》這一務虛性的原則聲明，以及中菲越三國《在南中國海協議區三方聯合海洋地震工作協議》這一沒有后續成就的短暫合作協議之外，中國和平解決南海問題倡議一直被束之高閣。相反，為了彌補占有南海諸島合法證據的不足，菲律賓、馬來西亞、越南等國一直致力于強化軍事存在和非法開發附近海域資源等行為。

中菲建交之前，菲律賓曾在1970—1971年間先后派兵占據我馬歡島、南鑰島、費信島、中葉島、西月島等島。1972年菲律賓將這些島礁歸入巴拉望省管轄，并開始用戶籍移民、設置投票所、派兵駐守等手段進一步強化其“合法性”。與此同時，菲律賓與西方石油公司簽訂的油氣開采協議所規劃的勘探區域已侵入我南海主權海域。

1975年，中菲關系開始正常化。但是，這并沒有使菲律賓停止其侵犯行為。1978年，菲律賓進占我雙黃沙洲。其后，又陸續侵占我3個島礁。與繼續侵占島礁的行動相配合，菲律賓于1976年開始與西方石油公司開發我南沙石油資源。這種非法勘探和鉆井行為從禮樂灘延至忠孝灘，繼而又進入伊慶群礁和鄭和群礁。菲律賓的盜采活動到21世紀初已達到高潮。據美國能源信息署的數據，菲律賓在南海的石油開采量已達每年350萬桶，天然氣10億立方英尺。巨大的既得利益不僅使菲律賓難以割舍，而且為了獲取更多利益它還提出了將大陸架由200海里延伸至350海里的構想。2009年，得隴望蜀的菲律賓又試圖通過《菲律賓群島領海基線確定案》將上世紀70、80年代非法占領的8個島礁和黃巖島及周邊水域劃歸已有。

與菲律賓的做法類似，越南白1984年正式派軍駐守所占南沙8島之后，便不斷強化其軍事存在。它不但在所占島嶼修建了簡易機場，而且還在1986年將所占諸島劃歸慶合省管轄。其后，越南更派兵駐守了所占南沙全部27個小島。駐軍總人數超過2000人，成為南海爭議島嶼駐軍最多的國家。

越南對南海資源的掠奪同樣始于20世紀70年代。1978～1994年，越南先后與日本、蘇聯、馬來西亞、美國、澳大利亞、俄羅斯、法國、英國、挪威、阿根廷、意大利、印度等國數十個石油公司簽訂石油勘探和開發合同。這些合同劃定的石油招標區多達120多處，幾乎覆蓋了我南沙和西沙全部海域。1986年越南非法開采油井首次出油后，其原有產量逐年飆升。到20世紀末，其原油產量已近1500萬噸，創匯近20億美元。進入21世紀，越南更是將南海油氣資源、漁業資源視為自己經濟發展的根本。為此，越南越來越不顧中國的合法權益和多年來積極發展對越關系的努力，繼續擴大南海資源的開發規模。

1983年，馬來西亞借“五國聯防”軍事演習之機派兵占領了我彈丸礁，1989年義派兵占領了光星仔礁和南海礁。雖然馬來西亞對我南海領土的侵犯晚于其他國家，但是，它對我南海油氣資源的掠奪卻不僅早于其他國家，而且規模也大于其他國家。截至21世紀初，馬來西亞已在南海打出90多口油氣井，年石油產量超過3000萬噸，天然氣產量近50億立方英尺。

縱觀菲律賓、越南、馬來西亞等國不斷強化所占島嶼主權，瘋狂盜采南海油氣資源的一貫行為，這些國家沒有一個表現出愿意與其它爭議國擱置已占海島主權爭議或分享海域油氣資源的意愿。這種強烈執著于既得利益的政策慣性和“爭議擱置、我先開發”的行為表明，通過外交、談判等傳統手段實現和平解決南海問題目標的客觀環境還不成熟。

新視野與新思維

當傳統途徑被阻斷的時候，人們往往會走回頭路。中國長期堅持“擱置爭議、共同開發”的政策卻得到了其他爭議國家“爭議擱置、搶先開發”的結果。在中國“擱置爭議”的過程中，非法侵占我海上領土主權的國家不僅在爭議地區不斷增強軍事和經濟存在，而且還將大肆開發爭議區域海洋資源定為國策。越、菲等海權聲索國應對爭端政策的頑固性在相當大的程度上增加了南海爭端矛盾的尖銳性。

面對內含“分而治之”手段的美國亞太政策，面對借助外來勢力鞏固既得利益且毫無放手之意的矛盾對立面，在“擱置爭議、共同開發”政策歷經30多年沒有取得實質性成效的今天，中國如何面對被長期侵占的領土主權，如何面對每天不斷損失的海洋資源，已經成為關系和平發展戰略長久持續下去的重要問題。

在越菲等國不停止掠奪中國南海海洋資源，而“共同開發”又遙遙無期的狀態下，“擱置爭議”的結果就是任憑資源被長期盜取。當我們把和平解決問題的視角僅鎖定在“共同開發”一條道路上的時候，當這條道路越來越走不通的時候，當我們的“善意”最終絕望和憤懣長期郁積的時候，如果沒有另一條和平解決問題的道路可以被我們認識和接受的時候，誰能保證多年來東亞人民苦心經營的和平家園不會被一時的沖動徹底摧毀?

在2008～009年前后，越南、菲律賓等國頻繁在南海采取行動的時候，一些有愛國熱情的年輕人提出必須以軍事行動宣示南海主權，甚至解決南海問題的想法。從應對挑釁不斷的鄰國的角度探討，這種想法本無可厚非。然而，需要注意的是，愛國熱情不等于戰略決策。如果我們換一個角度，把對南海問題與馬六甲航線的安全，以及中國與東盟的關系作為一個整體來重新考慮，我們會發現一個新的視野，甚至新的答案。

僅以馬六甲航線及其延伸航線為例，中國的政策空間在很大程度上取決于中國、馬六甲三國和美日印三國之間的互動。如果中國在南海問題的決策中失誤、失策，其結果很可能改變現在這些國家之間相對平衡的關系狀態，使馬六甲三國與美日印三國的關系迅速拉近。一旦這種情況發生，中國或許贏得了宣示一個島礁主權的暫時痛快(還不一定能真正解決爭議)，但是，卻很可能失去多年來苦心經營的與周邊國家和平共贏的發展局面，失去與我們國家經濟安全密切相關的航線和平的影響力(我們進口能源85％，海外運輸50％需要依賴馬六甲海峽)。

有鑒于此，盡管南海問題的形勢并沒有朝著有利于渴望和平一方的方向發展，然而，為了避免和平無望后的政策反彈，我們還是要積極尋求另一條和平解決爭端的道路。考察近幾十年來國際爭端和平解決的范例，國際仲裁越來越發揮了重要的作用。就南海爭端而言，由于絕大多數南海爭端可化解為若干個雙邊矛盾，上訴國際法院尋求國際仲裁的一個特別好處在于，當事雙方各自憑借自己的證據對簿公堂的時候，復雜的國際背景和與具體爭議無關的國家的利益和需求均可以被排除在外，還原了南海爭端本來的面目。

誠然，中國長期以來同時面對兩岸關系和南海問題的困境也是我們一直難以將南海爭議上訴國際法庭的一大原因。兩岸雖在南海有共同的主張，但是，緊張的兩岸關系和存在特定差異的“南海主權”概念都可能成為影響國際仲裁結果的不利因素。

目前，兩岸關系好轉，兩岸與東南亞國家均保持著相當良好的經濟與社會聯系。在這種情況下，積極推動兩岸在南海問題方面的合作將很可能為和平解決南海問題探索出一條新的和平之路。